III SA/Wr 368/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie podziału na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym oddala skargę. Wojewoda D., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 2001, nr 142, poz. 1591) - stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 28 kwietnia 2006 r., nr [...] w sprawie podziału Gminy i Miasta W. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż podjęta uchwała uchyliła uchwałę z dnia [...], w sprawie podziału Gminy i Miasta W. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym i zmieniła granice okręgów, dzieląc okręg nr [...] na dwa odrębne okręgi, obejmujące obszarem sołectwa R. i K. W. W ocenie Wojewody uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 92 w zw. z art. 89 ust.2 zdanie 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 159 poz. 1547). Organ nadzoru wywodził, iż art. 89 i następne powołanej ustawy, wyznaczają zasady podziału gminy na okręgi wyborcze oraz wprowadzania w tym zakresie zmian, w istniejących już podziałach. Stosownie do tych przepisów, na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest sołectwo. Łączenie sołectw w celu utworzenia okręgu wielomandatowego jest możliwe, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Organ podkreślił, że podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, a zmiana granic okręgów wyborczych może nastąpić najpóźniej na trzy miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany liczby mieszkańców gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Oznacza to, że rada gminy może zmienić podział na okręgi wyborcze wyłącznie wówczas, gdy wystąpi przyczyna przewidziana art. 92 ust.1 zdaniu 2 wskazanej ustawy. Mając na uwadze przywołane unormowania, organ nadzoru stwierdził, że wskutek wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] powstałby okręg wyborczy o liczbie przedstawicielstwa 312, a więc znacznie odbiegający od normy, która dla gminy W. wynosi 614,1. Według Wojewody, w sprawie nie zaszły także szczególne podstawy do zmiany granic okręgów, przewidziane w art. 92 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zdaniem Wojewody, uchwała Rady podjęta zatem została bez podstaw prawnych, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem nadzorczym Gmina i Miasto W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o wniosła jego uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu Wojewody naruszenie prawa materialnego, a to art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich - poprzez przyjęcie, że zaproponowany w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w W. podział narusza zasadę podziału gminy na okręgi wyborcze oraz narusza zasadę przedstawicielstwa. Skarżąca Gmina wskazała, iż obowiązujący w gminie podział na okręgi wyborcze obejmował w jednym przypadku łącznie sołectwo R. i K. W. Z tego okręgu wyborczego (okręg wyborczy nr [...]), wybierano łącznie 4 radnych. W związku z faktem, iż sołectwo R. jest znacznie większe od sołectwa K. W., większe sołectwo posiadało większa liczbę radnych. Taki stan powadził do napięć pomiędzy sołectwami, z uwagi na konflikt lokalnych interesów. Z tego powodu Rada Sołecka K. W., zwróciła się do Rady Miasta W. o utworzenie na terenie sołectwa jednomandatowego okręgu wyborczego. Strona skarżąca podkreśliła, iż zakwestionowana uchwała, zmieniająca obowiązujący podział na okręgi wyborcze, pozwoli na uniknięcie napięć pomiędzy lokalnymi społecznościami. Gmina w uzasadnieniu swej skargi powołała się również na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...], skierowane do organów wykonawczych gminy, wskazujące na możliwość dokonania zmian w istniejących okręgach wyborczych, jeżeli już w chwili podziału gminy na okręgi wyborcze, podział ten nie pokrywał się z granicami sołectw. Zdaniem skarżącej, przewidziana ustawą - jako kryterium - podziału norma przedstawicielstwa, ma rangę i znaczenie drugorzędne, albowiem sprzeczna jest z wolą lokalnej społeczności. Zdaniem skarżącej, wola społeczności lokalnej ma znaczenie decydujące i przesądza o zasadności podjęcia uchwały zmieniającej obowiązujący podział na okręgi wyborcze. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjął po uzyskaniu wyjaśnień Rady Miejskiej co do okoliczności podjęcia przedmiotowej uchwały jak i po zapoznaniu się opinią Komisarza Wyborczego w J. G., zgodnie z którą dotychczasowy stan nie jest niezgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) - stanowi, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Kontrola rozstrzygnięć nadzorczych niewątpliwie podlega kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a. uzasadnione jest jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa (kryterium legalności). Badając legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd stwierdził, że odpowiada ono prawu, co czyni skargę bezzasadną. Kwestie okręgów wyborczych w gminach regulują przepisy rozdziału 14 (art. art. 89-84 a) ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm.). Zgodnie art. 89 ust. 1 powołanej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały - okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu zasadą jest, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest sołectwo. Ustawa dopuszcza łączenie sołectw w celu utworzenia okręgu wielomandatowego - jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (art. 89 ust. 2 zdanie drugie). Art. 92 powołanej ustawy w ust.1 wprowadza kolejną zasadę, a to zasadę stałości podziału gminy na okręgi wyborcze. Przepis ten jednocześnie stanowi, iż zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Interpretacja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że – aby uzasadnione było dokonanie zmian granic okręgów wyborczych - wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 92 ust. 1 zdaniu 2 jednocześnie stwarzać musi stan sprzeczności z wymogami z art. 89 ust. 2 zdanie 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że nie zaszły okoliczności - przewidziane w przytoczonym wyżej art. 92 ust. 1 zdanie drugie - które uzasadniałyby zmiany granic okręgów wyborczych istniejących na mocy wcześniejszej uchwały w sprawie podziału Gminy i Miasta W. z dnia [...] nr [...]. Istota sporu wymaga zatem rozstrzygnięcia czy w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów dopuszczalna jest zmian granic okręgów wyborczych z przyczyn inne niż określone art. 92 powołanej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W rozpatrywanym przypadku - jak wynika z treści skargi i uzasadnienia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - Rada Miejska w W. dokonała zmiany granic okręgów wyborczych (przez podjęcie nowej uchwały w sprawie podziału na okręgi wyborcze) uznając, że istniejący podział na stałe okręgi wyborcze wprowadzony uchwałą z [...] był niezgodny z wymogami art. 89 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza (...). Powyższe uznano za przesłankę uzasadniającą dokonanie zmian w podziale na okręgi wyborcze po zapoznaniu się z pismem Państwowej Komisji Wyborczej nr [...] z dnia [...]. Ponadto skarżąca Gmina twierdziła, że dotychczasowy podział powodował napięcie pomiędzy sołectwami połączonymi w jeden okręg wyborczy, z uwagi na rozbieżność interesów lokalnych. W ocenie Sądu literalne brzmienie cytowanych wyżej unormowań zawartych w Ordynacja wyborczej do rad gmin (...) - dotyczących reguł podziału na okręgi wyborcze, zasady trwałości podziału gminy na okręgi wyborcze jak i możliwości odstępstwa od tej zasady - świadczy o tym, że uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Nie ulega wątpliwości, iż Państwowa Komisja Wyborcza, na mocy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz.499 ze zm.), uprawniona jest do wydawania wyjaśnień m.in. dla organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozważania co do mocy prawnej tego typu wyjaśnień przekraczają ramy niniejszego uzasadnienia. Powyższa kwestia o tyle pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, że nawet gdyby przyjąć, iż zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze są możliwe również wtedy, gdy podział na stałe okręgi wyborcze już w chwili jego dokonywania nie spełniał ustawowych wymogów (vide: "Samorządowe prawo wyborcze – Komentarz" Kazimierz W. Czaplicki i in.; Wolters Kluwer; Dom Wydawniczy ABC-2006r. str. 264, teza 5 oraz stanowisko PKW [...]) – i tak sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Brak bowiem podstaw do uznania, że uchwała z 2002 r. w sprawie podziału Gminy i Miasta W. na okręgi wyborcze już w chwili jej podejmowania uchybiała prawu. Wprawdzie, jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 89 ust. 2 zdaniem 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) zasadą jest, że sołectwo to okręg. Od zasady tej powołany przepis przewiduje jednak wyjątek. Możliwe jest łączenie sołectw, w celu utworzenia okręgu wielomandatowego, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. W ocenie składu orzekającego przyjąć należy, iż zachowanie jednolitej normy przedstawicielstwa polega na dążeniu do jak najmniejszych odstępstw od tej normy. Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że norma przedstawicielstwa ustalona dla skarżącej Gminy wynosi 614,1. Gdyby sołectwo K. W. stanowiło samodzielny okręg wyborczy to jego norma przedstawicielstwa wynosiłaby 312,0. Połączenie powyższego sołectwa z sołectwem Ruszów zminimalizowało zatem odstępstwo od normy przedstawicielstwa. Zatem uchwała z [...] pozostaje w zgodzie z zasadami tworzenia okręgów, przewidzianymi w art. 89 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...). Takie stanowisko wyraził też Komisarz Wyborczy w J. G., w załączonym do akt piśmie z [...] nr [...]. Godzi się przy tym zauważyć, że - jak wynika z akt sprawy - legalność uchwały z [...] nie była wcześniej formalnie kwestionowana. Odnosząc się do dalszych argumentów skarżącej Gminy podnieść należy, iż postulowana przez skarżącą chęć zapobiegania lokalnym konfliktom pomiędzy mieszkańcami sąsiadujących ze sobą sołectw, nie mogła się ostać jako przesłanka do zmian granic okręgów wyborczych. Jak już wywodzono ustawa stanowi, że podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Przesłanki ich zmiany są wyczerpująco wyliczone w ustawie, a odstępstwa od zasady, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z całą pewnością zaś, podstawy do zmiany granic okręgów wyborczych nie mogą stanowić względy zupełnie pozanormatywne, choćby społecznie były one jak najbardziej pożądane. Do tego zaś zmierza stanowisko strony skarżącej. Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącą Gminą, że najistotniejsze znaczenie ma wola lokalnej społeczności. Konkludując, stwierdzić należy, iż skarżąca nie wykazała, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane prawem, uzasadniające zmianę granic okręgów wyborczych. Brak zatem podstaw do postawienia Wojewodzie D. skutecznego zarzutu naruszenia prawa przy podjęciu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu. Z tych też względów, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.