IV SA/Wa 1335/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2006r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003r. odmawiającą wszczęcia postępowania z wniosku A. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich w miejscowości K. na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położnych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego - zwanego dalej: dekretem (Dz.U. nr 46, poz. 339, ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż wnioskodawca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. W orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1954r. wśród osób przesiedlonych na Ziemie Zachodnie został wymieniony J. K. I i J. K. II. Twierdzenia A. K., że jest następcą prawnym J. K. -pomimo wezwań ze strony organu - nie zostały poparte dokumentem potwierdzającym prawo do spadku po ojcu. Na skutek powyższego uznano, iż brak podstaw do przyjęcia, że strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności opisanego orzeczenia ma legitymację prawną do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu. A. K. w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006r. podniósł, iż powoływanie się przez organ na fakt zamieszkiwania w K. przed 1947r. dwóch J. K. jest "bardzo niepoważnym wybiegiem formalnym", jako że zostało dowiedzione w oparciu o posiadane dokumenty, iż ojcem skarżącego był J. K. - syn K. i M., a drugi J. - to syn A. i M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał skargę za uzasadnioną, niemniej jednak z innych przyczyn niż podniosła strona skarżąca. Niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi - stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. - z urzędu wziął pod uwagę zachodzącą w sprawie nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Artykuł 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż po otrzymaniu podania organ obowiązany jest zbadać swoją właściwość. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - co miało miejsce w sprawie - stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak wynika z opisanego stanu sprawy Wojewoda [...], a w następstwie odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadzili postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest - w myśl art. 157 § 1 K.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., III RN 83/98 OSNAPiUS 1999/9, poz. 293; postanowienie NSA z 2.01.2003r., I SA 3120/01, lex nr 81672). Podlegające weryfikacji orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 339). Wymieniony akt prawny utracił moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250). Ta ostatnia ustawa została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 11, poz. 81). Powołane ustawy nie zawierają regulacji prawnych pozwalających na określenie organów właściwych do prowadzenia postępowania nadzorczego w tej sprawie. Skoro zostały usunięte z ustawodawstwa przepisy pozwalające na przejmowanie nieruchomości w tym trybie, zadania i kompetencje dotychczasowych organów wynikających z przepisów ww dekretu ustawodawca przewidział reformując w 1990r. administrację w art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - zwanej dalej: ustawą kompetencyjną (Dz.U. nr 34, poz. 198, ze zm.) przekazując do właściwości rejonowych organów administracji rządowej między innymi zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z: * dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. nr 49, poz. 279, ze zm.), * dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. nr 46, poz. 340, ze zm.), * dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. 1959r., nr 14, poz. 78, ze zm.), * ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. 1989r, nr 58, poz. 348). Wymienione akty prawne przekazywały kierownikom urzędów rejonowych kompetencje w zakresie m.in. orzekania o nadaniu własności nieruchomości, poświadczania nabycia prawa własności, wyłączania spod nadania na własność nieruchomości oraz przejmowania nieruchomości rolnych na własność państwa. Jeśli ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990r. nie przewidziała dla spraw opisanych w dekrecie z dnia 27 lipca 1949r. organu właściwego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji to stosując wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż sprawy te mogłyby być od dnia 27 maja 1990r. prowadzone tylko przez kierowników urzędów rejonowych, jako organów którym powierzono kompetencje w sprawach zbliżonych rodzajowo. Organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był zaś wówczas, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21, poz. 123, ze zm), właściwy wojewoda. Ten zatem organ uprawniony był do prowadzenia postępowania nadzorczego nad orzeczeniami prezydiów powiatowych rad narodowych, orzekających o przejęciu nieruchomości w trybie powołanych dekretów. Przedstawiona sytuacja istniała do czasu przeprowadzenia kolejnej reformy administracji publicznej, obowiązującej od 1 stycznia 1999r. W ustawie z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668) zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 6, 9 i 11 przekazano starostom, będącym w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578) przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dodać należy, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122, poz. 593, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 162, poz. 1124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 K.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126). Po nowelizacji art. 17 stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda natomiast zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91, poz. 577) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 22, poz. 268) jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy brak jest przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia, a więc uprawnionego do weryfikacji orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Państwa. Zaprezentowane stanowisko znajduje oparcie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2005r., sygn. akt I OW 35/2005 (wydanym w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą [...]), w którym wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej (publikacja: LexPolonica). W kontekście powyższych wywodów należało uznać, że właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego nie postanowiono o ich zwrocie.