III RN 83/98

Wyrok z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 Właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nie-ważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według prze-pisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 3 września 1998 r. sprawy ze skargi Woje-wódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 września 1997 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warsza-wie z dnia 14 maja 1998 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. orzeczeniem z dnia 26 lipca 1968 r. [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem nieruchomość, położoną w P., przy ul. L. o powierzchni 58.675 m2, stanowiącą współwłasność Marianny B., Barbary B., Gracjana B. i Stefana B. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku Beaty N., pełnomocnika Witolda B., Gracjana B., Krystyny B. i Barbary Z. o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu wymienionej nieruchomości, decyzją z dnia 31 lipca 1997 r. [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 2 § 1 KPA stwierdził nieważność orzeczenia z dnia 26 lipca 1968 r. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że sporna nieruchomość wywłaszczona została na cele użyteczności publicznej w postaci przeznaczenia pod pracownicze ogrody działkowe. W ocenie tego organu nie ma podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie spornej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe było realizacją celu użyteczności publicznej, to jest obrony Państwa lub wykonania zadań określonych w planach gospodarczych. Ogrody działkowe stanowią użyteczność społeczną, co nie jest tożsame z pojęciem użytecz-ności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zda-niem organu orzekającego wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naru-szeniem art. 3 ust. 1 tej ustawy na cel, który nie uzasadniał wywłaszczenia. Wojewódzki Zarząd Polskiego Związku Działkowców w P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 KPA zarzucając, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 61 § 4 KPA. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 22 września 1997 r. [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 31 lipca 1997 r. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes stwierdził, że w wyniku przeoczenia nie doręczono Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców w P., zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czego nie można oceniać jako rażące naruszenie art. 61 § 4 KPC, gdyż Zarząd ten wiedział o złożonym wniosku i podję-tych czynnościach przez Urząd Wojewódzki w P. i otrzymał decyzję z dnia 31 lipca 1997 r. i ma możność obrony swoich interesów. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwości rzeczowej Prezesa UM i RM wobec orzeczenia wywłaszczeniowego organ orzekający stwierdził, że od tego orzeczenia z dnia 26 lipca 1968 r. odwołanie przysługiwało do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, jako organu centralnego. Obecnie organem centralnym w zakresie wywłaszczenia nieruchomości jest Prezes UM i RM, a to oznacza, że jest właściwy w świetle art. 157 § 2 KPA, jako organ nad-zoru do orzekania wobec orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 26 lipca 1968 r. W kwestii celu użyteczności publicznej pracowniczych ogrodów działkowych Prezes UM i RM stwierdził, że istotnie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) określał pracowniczy 3 ogród działkowy jako urządzenie użyteczności publicznej, a art. 7 ust. 3 tej ustawy przyznał gminie prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Jednakże wyrokiem NSA z dnia 4 czerwca 1997 r. [...] uchylono decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nie-ważności orzeczenia wywłaszczeniowego poprzez uznanie ogrodów działkowych za obiekty użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż z użytecz-nością publiczną wiąże się zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywi-dualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Nie zdefiniowane w ustawie pojęcie użyteczności publicznej nie może odbiegać od ustalonej doktrynalnie treści i być szeroko interpretowane. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkow-ców oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w P. na powyższą decyzję Preze-sa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 września 1997 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 1998 r. [...] stwierdził nie-ważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 31 lipca 1997 r. oraz zasądził na rzecz Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w P. oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w P. po 30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że mając na uwadze art. 24 i art. 27 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 390) doszedł do przekonania, iż oba podmioty skarżące mają in-teres prawny w występowaniu w sprawie ze skargą do sądu administracyjnego. [...] Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie był organem właściwym do wydania w niniejszej sprawie decyzji o stwierdzenie nieważności. Stosownie do art. 157 § 1 KPA właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Kwestionowana decyzja o wy-właszczeniu nieruchomości, wobec niewniesienia od niej w terminie odwołania stała się ostateczna. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 48 ust. 1 tej ustawy o wywłaszczaniu orzekał w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm., obecnie jed-nolity tekst: Dz. U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176). Oznacza to, że organem odwoław- 4 czym, a zarazem organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 KPA od de-cyzji wywłaszczeniowej był wojewoda (art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 2 KPA i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej). Zdaniem NSA właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności kwes-tionowanej w niniejszej sprawie decyzji wywłaszczeniowej i wydania w tej sprawie decyzji w dacie orzekania nie był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, lecz właściwy wojewoda. W związku z tym Prezes UM i RM powinien zgodnie z art. 65 § 1 KPA przekazać podanie do właściwego organu (wojewodzie). Zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 KPA, bowiem została wy-dana z naruszeniem przepisów o właściwości. [...] Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną od powyż-szego wyroku zarzucając rażące naruszenie prawa przez obrazę art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o NSA w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA wobec braku podstaw do powołania tych przepisów prawa w świetle art. 157 § 1 KPA w związku z art. 17 pkt 2 KPA i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszcza-nia nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) oraz w związku z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 31 grudnia 1956 .r o wyłączeniu z województw miast: Krakowa, Poznania i Wrocławia oraz nadaniu miejskim radom narodowym tych miast uprawnień wojewódzkich rad narodowych (Dz. U. z 1957 r., Nr 1, poz. 1). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku NSA w Warszawie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: W zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie skargi do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji o stwierdzeniu nie-ważności decyzji z dnia 26 lipca 1968 r. o wywłaszczeniu spornej nieruchomości, z pominięciem innych aspektów legalności tej decyzji. Z tego względu rewizja nadzwy-czajna w istocie dotyczy tego problemu, który - zdaniem wnoszącego rewizję nadz-wyczajną - został rozwiązany w zaskarżonym wyroku z rażącym naruszeniem prawa. Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy doszedł do przekonania, że należy podzielić ten pogląd i uznać za uzasadnione zarzuty rewizji nadzwyczajnej. W dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu wyżej wymienionej nieruchomości, Prezydium Rady Narodowej miasta P. było organem stopnia wojewódzkiego z mocy art. 1 pkt 2 i art. 2 5 ust. 1 dekretu z dnia 31 grudnia 1956 r. o wyłączeniu z województw miast Krakowa, Poznania i Wrocławia oraz nadaniu radom narodowym tych miast uprawnień wojewódzkich rad narodowych (Dz. U. z 1957 r. Nr 1, poz. 1). Prezydia tych miast realizowały swoje kompetencje między innymi poprzez kierowników właściwych wy-działów. Materialnoprawną podstawą uprawnień do wydania orzeczenia wywłasz-czeniowego przez działający na prawach wydziału Urząd Spraw Wewnętrznych Pre-zydium m. P. były przepisy art. 7,8 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowił, że „o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości”. Stosownie do przepi-su art. 157 § 1 KPA „właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia...”. Organem takim w stosunku do wojewody jest w myśl art. 17 pkt 2 KPA właściwy w sprawie Minister. Zdaniem Sądu Najwyższego właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postę-powania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zas-tosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Na-czelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95). Nie można zatem zaakceptować odmiennego poglądu NSA wyrażonego w zaskarżonym w niniejszej sprawie rewizją nadzwyczajną wyroku, iż do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania w takiej sprawie decy-zji powołane są organy właściwe w dacie orzekania, a nie w dacie wywłaszczania. Mając na uwadze przepis art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 KPA należy przyjąć, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkie-go, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Pre-zydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzeka-nia o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P. 6 Dla oceny ważności orzeczenia o wywłaszczeniu spornej nieruchomości i ustalenia właściwości rzeczowej do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie ma - zdaniem Sadu Najwyższego - znaczenia materialno-prawnego (poza określeniem kręgu uczestników postępowania w sprawie) kwestia późniejszej komunalizacji wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i dalsze czynności prawne co do tej nieruchomości, dokonane przez organy adminis-tracji państwowej i samorządowej, które nie były brane pod uwagę przez NSA. Pozostają one poza przedmiotem i granicami rewizji nadzwyczajnej i nie podlegają rozpatrzeniu przez Sąd Najwyższy. Przyjęcie powyższego stanowiska z kolei wymaga ustalenia, który z naczel-nych (centralnych) organów administracji państwowej był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w dacie jego złożenia w 1997 r. Problem ten wymaga rozważenia w związku z licznymi zmianami legisla-cyjnymi dotyczącymi przekształceń strukturalnych naczelnych (centralnych) organów administracji państwowej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 3 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 paździer-nika 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (Dz. U. Nr 33, poz. 173 ze zm.), właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w czasie obowiązywania ustawy był wymie-niony Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Jednakże z dniem wejścia w życie (1 stycznia 1997 r.) art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i adminis-tracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 497 ze zm.) Urząd Ministra Gospodarki Przes-trzennej i Budownictwa został zniesiony (art. 30 i art. 31 tej ustawy). W związku z tym powstała wątpliwość, który z urzędów centralnych przejął kompetencje w zakresie wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydanych w 1968 r. w pierwszej instancji przez organy stopnia wojewódzkiego. W związku z niejasną regulacją prawną powstała kwestia, czy wymienione kompetencje przejął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie ogólnej klauzuli kompetencyjnej, zawartej w art. 7 pkt 4 tej ustawy, czy też Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Przepis ten bowiem stanowił, że do zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych przechodzą zadania i kompe-tencje należące dotychczas do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa określone w przepisach ustaw i innych aktach prawnych z wyjątkiem zadań i kom- 7 petencji, które na mocy przepisów tej ustawy lub przepisów odrębnych przechodzą do zakresu działania Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Dopiero wskazanie szczególnego przepisu prawa ustanawiającego kompetencje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do prowadzenia postępowania nadzorczego pozwoliłoby stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był właś-ciwy w 1997 r. do prowadzenia tego rodzaju spraw. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.), wskazał w niej w art. 3 ust. 1, że „cen-tralnym organem administracji rządowej w sprawach gospodarki nieruchomościami, regulowanych przepisami ustawy jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast”. Przesądza to, zdaniem Sądu Najwyższego, o tym, że wolą ustawodawcy było potwierdzenie wiodących kompetencji Prezesa tego Urzędu w zakresie gospodarki nieruchomościami (w tym wywłaszczania nieruchomości), jakie miał od daty utworzenia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to jest od 1 stycznia 1997 r. Wymienione kompetencje należy wiązać z uprawnieniami tego organu centralnego w zakresie gospodarki przestrzennej i pozyskiwania terenów dla realizacji celów pub-licznych. Wniosek taki wynika także z analizy przepisów dotyczących zakresu dzia-łania urzędu Ministra Spraw Wewnętrznych i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jakie obowiązywały do końca 1997 r. w zakresie gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości. Zwrócić należy w szczególności uwagę na przepis art. 22 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw nor-mujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 496 ze zm.), który wprowadził zmianę w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospo-darce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) polegającą na wprowadzeniu do art. 2 po ust. 1 tej ustawy przepisu ust. 1a. W myśl tego przepisu kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie gospodarki gruntami stanowiącymi własność Skarbu Pańs-twa ograniczają się do potrzeb wymienionych w tym przepisie ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich oraz między innymi kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższe-go, Naczelnego Sądu Administracyjnego itd. Ponadto także z § 1 pkt 8 rozporzą-dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1997 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 95, poz. 581 ze zm.) wynika, że jedyna kompetencja tego Ministra w zakresie gospodarki 8 gruntami ogranicza się tylko do wyżej wymienionych naczelnych i centralnych orga-nów władzy i administracji państwowej, z jednoczesnym określeniem zamkniętego katalogu spraw mieszczących się w zakresie działania tego Ministra. Utworzony na podstawie art. 69 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach polityki mieszkaniowej i rozwoju miast posiada w zakresie swego działania między innymi ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym opracowywanie warunków rozwoju rynku nieruchomości i realizowanie polityki przestrzennej. Mając na uwadze powyższy stan nieprecyzyjnej regulacji prawnej, Sąd Naj-wyższy doszedł do przekonania, że w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w 1997 r. organem szczebla centralnego właściwym do wszczęcia i prowa-dzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 26 lipca 1968 r. był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zakwestionowanie przez NSA w zaskarżonym wyroku właściwości tego organu w niniejszej sprawie ze wskazaniem Wojewody P., jako właściwego, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepi-sach prawa. Okoliczność ta w połączeniu z brakiem ustosunkowania się do innych aspektów legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przyto-czonych w skardze na tę decyzję uzasadnia zarzuty rewizji nadzwyczajnej o rażącym naruszeniu powołanych w niej przepisów prawa oraz wniosek o uchylenie zaskarżo-nego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do po-nownego rozpoznania. Mając to wszystko na uwadze Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że na zasadzie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) i art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upad-łościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyj-nego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) i art. 39313 KPC należało orzec, jak w sentencji. ========================================