I OSK 2014/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 303/06 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odsetek od uposażenia zasadniczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Z. P. kwotę 135 (słownie: sto trzydzieści pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2006 r., II SA/Wa 303/06 stwierdził nieważność zaskarżonej przez Z. P. decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odsetek od uposażenia zasadniczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r., [...], uchylił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r. w części dotyczącej żądania odsetek od wypłaconego wyrównania uposażenia za okres 12 miesięcy po zwolnieniu ze służby, to jest od dnia 1 marca 2001 r. do dnia 28 lutego 2002 r. i w tym zakresie odwołanie apelującego z dnia 6 września 2004 r. przekazał według właściwości Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania. Sąd uznał, że sprawa ze skargi na decyzję z dnia [...] nie jest sprawą cywilną. Pismem z dnia 20 października 2005 r. skarżący wniósł do Ministra Obrony Narodowej o rozpatrzenie jego odwołania od decyzji z dnia [...]. Minister ten swoją decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] w sprawie odmowy wypłaty odsetek od wypłaconego wyrównania świadczenia za okres od 1 marca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. Z. P. w dniu 25 stycznia 2006 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] zarzucając jej naruszenie art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. nr 76, poz. 693 ze zm.) w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. nr 62, poz. 729 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r. sprawa o odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie skarżącemu rocznego uposażenia we właściwej wysokości została uznana za sprawę administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w kwestii charakteru prawnego roszczenia o odsetki z tytułu wypłacania należności osób zatrudnionych w ramach stosunków administracyjnych orzecznictwo sądowe jest niejednolite, jednak stosownie do art. 365 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe. Dlatego też należało przyjąć, że decyzja organu I instancji w części, w jakiej dotyczy odsetek od uposażenia rocznego, wydana została w postępowaniu administracyjnym, a więc przepisy k.p.a. miały zastosowanie także na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2004 r., natomiast odwołanie od tej decyzji wniesiono w dniu 6 września 2004 r. Abstrahując od faktu, że skarżący wniósł odwołanie nie do organu II instancji, lecz do Sądu, to jest oczywiste, że zostało ono złożone po upływie 14 dni od otrzymania decyzji. Sąd uznał, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu oraz wydanie w takiej sytuacji "decyzji odwoławczej" rażąco naruszało prawo. Sąd nie mógł dokonywać merytorycznej oceny argumentów podniesionych przez strony. Zaskarżona decyzja jest nieważna, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji z dnia [...]. Kwestią prawnie obojętną jest przyczyna, dla której skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W decyzji organu I instancji zawarte było pouczenie o prawie wniesienia odwołania do sądu powszechnego w terminie 30 dni, to, chociaż w świetle wyroku z dnia 5 lipca 2005 r. pouczenie to było wadliwe, to okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej Z. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 365 § 1 k.p.c. polegającego na przyjęciu, iż wyrok Sądu Apelacyjnego z 5 lipca 2005 r. wywołuje skutki także w okresie poprzedzającym jego wydanie, to jest uznanie, że wyrok tego Sądu powoduje, że należy w sprawie stosować przepisy prawa administracyjnego w okresie, gdy sprawa była prowadzona jako cywilna zgodnie z rygorami k.p.c.; b) art. 112 k.p.a. polegające na przyjęciu, że nie jest istotna przyczyna, dla której skarżący uchybił terminowi odwołania, podczas, gdy skarżący stosował się do pouczenia zawartego w decyzji; c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskutek stwierdzenia, że została ona wydana w wyniku złożenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 365 § 1 k.p.c. wynika, że orzeczenie sądu uzyskuje moc wiążącą z chwilą uprawomocnienia się, tak więc dopiero od dnia 5 lipca 2005 r. sprawa mogła być rozpoznawana w oparciu o przepisy k.p.a. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola prawidłowości wniesienia odwołania od decyzji z [...] jest niedopuszczalna i podważa zasadność prawomocnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego wydanego w oparciu o to odwołanie. Treść zaskarżonego wyroku narusza art. 112 k.p.a. - błędne pouczenie w decyzji, co do prawa wniesienie odwołania albo powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sadu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która do tego pouczenia się zastosowała. Mając na uwadze stanowisko i argumentację Sądu I instancji, co do cywilnoprawnego charakteru kwestii rozstrzyganych decyzją należy przyjąć, że organ zawarł w decyzji prawidłowe pouczenie zgodnie z art. 4779 § 1 k.p.c. Niezależnie od tego błędne pouczenie, co do środków prawnych nie może szkodzić stronie. Jeżeli takie pouczenie zostało zawarte, to strona może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utarcia prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. W konsekwencji tych naruszeń prawa Sąd I instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów są trafne. Stosownie do art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd nie może odrzucić skargi z powodu braku swojej właściwości, jeżeli w sprawie wcześniej sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, a zwłaszcza wtedy, gdy uznał, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. W konsekwencji orzeczenia sądu powszechnego sąd administracyjny "uzyskuje właściwość", którą można próbować określić jako "właściwość delegacyjną" do rozpoznania tej jednej sprawy, mimo, iż sprawa ta ma charakter np. cywilnoprawny. W tych warunkach orzeczenie takie z powodu naruszenia właściwości sądu administracyjnego nie mogłoby być uchylone przez NSA w wyniku skargi kasacyjnej, a także nie podlegałoby unieważnieniu w trybie art. 172 p.p.s.a. Orzeczenie Sądu Apelacyjnego było wiążące także dla Ministra Obrony Narodowej - w myśl art. 65 § 4 k.p.a. nie mógł zwrócić odwołania skarżącemu ze względu na to, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, jeżeli ten sąd uznał się w sprawie za niewłaściwy. W konsekwencji trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie Sądu Apelacyjnego z dnia 5 lipca 2005 r., jest dla niego wiążące. Jeżeli więc w tym orzeczeniu uznano, że do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] właściwy jest Minister Obrony Narodowej to tym samym w sprawie winy mieć zastosowanie przepisy k.p.a. Sprawa bowiem od samego początku miała charakter sprawy administracyjnej. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. nie jest trafny Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. rozpatrywany łącznie z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i w z. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do przysługującego od niej środka prawnego nie może szkodzić stronie. Co do konsekwencji naruszenia tego przepisu występuje rozbieżność stanowisk orzecznictwa sądowego i doktryny. W judykaturze przyjmuje się, że jeżeli, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zawarto w decyzji organu I instancji nieprawidłowe pouczenie, co do przysługującego od niej środka prawnego, to okoliczność ta nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania, ale może, co zresztą odnotowano w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu - wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 271/05, LEX 188813, por. też postanowienie NSA z dnia 9 lipca 1999 r., I SA 1600/98, LEX 48568; postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r., III SA 6382/97, LEX 43739. W doktrynie przyjmuje się zaś, że jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia i złożyła odwołanie w terminie oznaczonym w tym pouczeniu, to należy uznać, iż termin został zachowany a organ odwoławczy będzie obowiązany rozpatrzyć odwołanie bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie uchybionego terminy - J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2006, s. 538. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym już wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 271/05. Nie można bowiem nadawać przepisowi art. 112 k.p.a. znaczenia całkowicie sprzecznego z naczelnymi regułami postępowania administracyjnego wyrażonymi w zasadach sformułowanych w art. 8 i 9 k.p.a. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadą udzielania stronom informacji, w myśl, której organ administracji winien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, całkowicie niedopuszczalne byłoby przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji, co do terminu złożenia środka prawnego. Obywatel, który działa w zaufaniu do organu administracji, sprowadzającym się do uznania, że zamieszczona w decyzji klauzula odwołalności jest prawidłowa, nie może być obciążany dodatkowymi obowiązkami w postaci złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, gdy okaże się, że pouczenie to było błędne. Przyjmowanie zresztą takiego toku rozumowania, jakie zaprezentował, w ślad za wcześniejszym orzecznictwem, Sąd I instancji byłoby sprzeczne z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Dodać można, że w sprawie takiej nie może mieć zastosowania pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, ONSA 1999 nr 1, poz. 4, iż rozpoznanie odwołania wniesionego po upływie terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie praw w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bowiem w swojej istocie rozpatrzeniem odwołania od decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności. Trzeba bowiem przyjąć, że decyzja, w której zawarto pouczenie o dłuższym, niż określony w art. 129 § 2 k.p.a. terminie do wniesienia odwołania, uzyska przymiot ostateczności dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu. Inne rozumienie art. 112 k.p.a. nie dość ze byłoby sprzeczne z ratio legis tego przepisu, to w praktyce pozbawiałoby ten przepis jakiegokolwiek samodzielnego znaczenia normatywnego. Podejście takie byłoby zaś jaskrowo sprzeczne z powszechnie przyjmowanym w teorii prawa stanowiskiem - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że w warunkach rozpoznawanej sprawy wyrok Sądu I instancji stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w swej istocie, w zakresie skutków jakie wywołał, był dla skarżącego tożsamy z oddaleniem skargi.