I OSK 1076/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge –Lissowska (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 6 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Pisz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 147/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta Pisz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 lutego 2006 r. nr PN.0911-40/06 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5.05.2006 r. sygn. akt II SA/01 147/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Burmistrza Miasta Pisz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2.02.2006 r. nr PN.0911-40/06, którym Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia tego Burmistrza z dnia 28.11.2005 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr 1 w Piszu. Odpowiadając na zarzuty skargi Wojewódzki Sąd stwierdził, iż charakter aktu odwołania dyrektora szkoły nie budzi już większych wątpliwości prawnych co do tego, iż jest to czynność z zakresu administracji publicznej, a nie prawa pracy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwałę 7 sędziów z dnia 16.12.1996 r. OPS 6/96, a co za tym idzie sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał też, iż nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym z powodu niepowiadomienia przez Wojewodę Burmistrza o wszczęciu postępowania nadzorczego, bowiem – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 21.10.2002 r. – OPS 9/02, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może tylko z tego powodu skutkować wadliwością tego rozstrzygnięcia, gdyż to sąd administracyjny ocenia czy błąd miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś w niniejszej sprawie Burmistrz nie został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie rozstrzygnięcia, bowiem pismami z dnia 2 i 11.01.2006 r. Wojewoda wzywał Burmistrza do przedstawienia stanowiska w sprawie i nadesłania jej akt, zaś w odpowiedziach Burmistrz nie przedstawił merytorycznych wyjaśnień. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało też wydane z przekroczeniem 30-dniowego terminu, z brzmienia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy, a także wszystkich zarządzeń i od dnia doręczenia liczy się termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, zaś z akt sprawy wynika, że zarządzenie Burmistrza Pisza nie zostało przedłożone Wojewodzie w tym trybie, zatem dopiero z chwilą potwierdzenia przez Burmistrza faktu wydania zarządzenia można było podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze – kontynuował Sąd. Wojewódzki Sąd nie dopatrzył się również błędu w stanowisku Wojewody w uznaniu, iż zarządzenie narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, możliwe jest odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jednak w tej sprawie takich okoliczności nie było – stwierdził Sąd. Zarzut osiągania niskich wyników w nauce przez uczniów, z którym to problemem Dyrektor nie mógł sobie poradzić, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym, gdyż organ nadzoru pedagogicznego wiedział zarówno o niskich wynikach jak i wdrażanym programie naprawczym, o czym świadczy karta oceny nauczyciela z dnia 7.06.2005 r., z kolei zarzut braku należytej staranności nad działalnością administracyjno-gospodarczą i finansową szkoły jest nieuzasadniony, bowiem z przekazanych materiałów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż budżet na 2005 r. dla Gimnazjum Nr 1 został pomniejszony, co stanowiło zagrożenie dla realizacji zadań szkoły, a na co Dyrektor już w listopadzie 2004 r. zwrócił uwagę organowi prowadzącemu szkołę, co zaś do zarzutu braku współpracy przy realizacji inwestycji miejskiej, co było de facto – jak wynika z akt – powodem odwołania, to z art. 39 ustawy o systemie oświaty nie wynika aby obowiązkiem dyrektora było takie współdziałanie, nadto został on obciążony konsekwencją stanowiska zajętego przez radę pedagogiczną, a wobec tego i ten zarzut jest chybiony – podsumował Sąd, stwierdzając, iż rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Miasta Pisz, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponowego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej, 2) art. 91 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak wszczęcia postępowania nadzorczego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego nie uniemożliwił Burmistrzowi Pisza wypowiedzenie się w sprawie i nie miał wpływu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, 3) art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Pisza w sprawie odwołania Dyrektora Gimnazjum Nr 1 w Piszu został zachowany, 4) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1990 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przez błędną jego wykładnię, polegają na przyjęciu, że przesłanki będące przyczyną odwołania Dyrektora Gimnazjum Nr 1 w Piszu samodzielnie, jak i łącznie nie stanowią o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" , o którym mowa w tym przepisie, uzasadniającego odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny może brać pod uwagę jedynie te zarzuty, które zostały postawione w skardze kasacyjnej. Art. 174 ppsa statuuje dwie podstawy tej skargi: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta Pisz zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) nie jest aktem prawa materialnego ale procesowego, regulującego zasady i tryb postępowania przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 6 jako niebędący przepisem prawa materialnego nie mógł być naruszony przez jego błędną wykładnię, zarzut jego naruszenia może się mieścić w pkt 2 art. 174 ppsa, a nie jak to uczyniono w skardze kasacyjnej w pkt 1. Jest to więc zarzut chybiony. Jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 91 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą "o samorządzie", jako naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest nietrafny. Art. 91 reguluje tryb postępowania nadzorczego w stosunku do aktów podejmowanych przez organy gminy, określając uprawnienia i obowiązki organu nadzoru – termin wydania rozstrzygnięcia, wszczęcie postępowania, możliwość wstrzymania wykonania, warunki jakim powinno odpowiadać rozstrzygnięcie – odsyłając w sprawach nieuregulowanych tym przepisem do kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wnikając w charakter ustawy o samorządzie stwierdzić należy, że art. 91 jest przepisem wybitnie procesowym, nie zaś materialnym, wobec tego jego naruszenie nie może się mieścić w pkt 1 art. 174, ten bowiem dotyczy prawa materialnego. Jednak gdyby uznać je za trafnie przytoczone, zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać, aby zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 ppsa i art. 91 ust.1, 2, 5 ustawy o samorządzie były usprawiedliwione w sposób odpowiadający art. 174 ppsa, co czyni je bezskutecznymi, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi odniesienie się do nich w sposób jakiego oczekiwałby skarżący. Wyrokowi postawiony został też zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, może w szczególnie uzasadnionych wypadkach, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jako przyczyny odwołania dyrektora Gimnazjum Nr 1 w Piszu Burmistrz Pisza wskazał: 1) osiąganie przez uczniów niskich wyników nauczania, tj. osiąganie zdecydowanie poniżej średniej krajowej, wojewódzkiej i powiatowej wyników egzaminów gimnazjalnych przez uczniów szkoły, 2) brak należytej staranności nad działalnością administracyjno-gospodarczą i finansową szkoły, co spowodowało zagrożenie wypłacenia wynagrodzenia nauczycielom i pracownikom obsługi za listopad i grudzień 2005 r., 3) rażący brak współdziałania przy realizacji inwestycji miejskiej mającej za cel m.in. poprawę bezpieczeństwa warunków nauki Gimnazjum Nr 1 w Piszu poprzez uniemożliwienie budowy zatok postojowych dla wsiadających i wysiadających uczniów oraz zainstalowanie ekranów dźwiękochłonnych. Wobec tego, że przyczyną odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia jest szczególnie uzasadniony przypadek, musi to być okoliczność, która uniemożliwia nauczycielowi sprawowanie funkcji z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie powodując, że placówka zostaje pozbawiona kierownictwa co uniemożliwia prawidłowe jej funkcjonowanie. Przyczyny odwołania wskazane przez Burmistrza do takich nie należą, zwłaszcza wobec okoliczności niniejszej sprawy, które szczegółowo wykazał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie można więc zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż w świetle stanu faktycznego sprawy nie wystąpiły okoliczności tego rodzaju, które stanowiłyby zagrożenie funkcjonowania gimnazjum, gdyż podane przez Burmistrza do takich nie należą. Ten zatem zarzut również jest nie nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ppsa.