II OSK 1986/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/06 w sprawie ze skargi M. i C. małż. Ł. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. Z. w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. i C. Ł., wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu W. [...] grzywnę w wysokości 3.000 zł za niewykonanie wyroku tegoż Sądu z dnia 17 stycznia 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 3266/03. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2006 r., skarżący zawarli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. [...], a ponadto wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 3266/03, oraz o orzeczenie rozbiórki samowoli budowlanej znajdującej się na terenie ich nieruchomości. W uzasadnieniu wskazali, iż przedmiotowym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005r. uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, nakazującą T. K. rozbiórkę dobudowy drewnianej o wymiarach 6,80 m x 5,40 m do budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w J., gmina S.. W ocenie skarżących, organ I instancji zignorował ten wyrok, nie podejmując w sprawie żadnych czynności i nie prowadząc postępowania zgodnie z wiążącą oceną prawną. W odpowiedzi na skargę, organ I instancji wyjaśnił, iż nieterminowe załatwienie sprawy wynika z dużej ilości spraw, niewspółmiernej do ilości zatrudnionych osób, a ponadto otrzymania akt sprawy po wydaniu wyroku dopiero w dniu 18 października 2005 r. Organ wyjaśnił również, iż postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wstrzymał roboty budowlane przy dobudowie drewnianej do budynku mieszkalnego nakładając na inwestora, na podstawie art. 48 ust 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, obowiązki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ I instancji pozostawał w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r, sygn. akt 7/IV SA 3266/03 i nie wykonał przedmiotowego wyroku także na wezwanie skarżących z dnia [...] marca 2006 r. W tej natomiast sytuacji, Sąd uznał, że skarga zawierająca żądanie wymierzenia organowi grzywny jest zasadna. Sąd I instancji zauważył, iż zastosowanie środków przewidzianych w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może mieć miejsce w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co w niniejszej sprawie zostało dokonane. Sąd wskazał, iż organ I instancji dopiero po otrzymaniu skargi podjął postępowanie administracyjne i w dniu [...] wydał postanowienie Nr [...]. Dopełnienie przez organ obowiązków po wniesieniu skargi nie stanowi jednak podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 powołanej ustawy). Grzywna, o której mowa w art. 154 powołanej ustawy, stanowi bowiem w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. Fakt wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, nawet wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądowym, powinien mieć jednak wpływ na ustalenie wysokości grzywny. Stosownie do art. 154 § 6 powołanej ustawy, Sąd wymierza organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł o wymierzeniu organowi kary grzywny w wysokości 3.000 zł. Odnosząc się do, opartego na art. 154 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, żądania skarżących dotyczącego orzeczenia rozbiórki drewnianej dobudowy, Sąd I instancji stwierdził natomiast, iż jest ono bezzasadne. Wyjaśnił jednocześnie, iż możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wskazanego przepisu ograniczona została do spraw ze skarg na inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy). Działanie art. 154 § 2 powołanej ustawy ogranicza się zatem do nielicznych wypadków, w których sąd orzeka reformatoryjnie, a które w niniejszej sprawie nie występują. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, złożył reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, organ I instancji. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zrzekł się też ponadto przeprowadzenia rozprawy. Jako podstawę skargi kasacyjnej, organ I instancji wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, polegające na błędnym zastosowaniu art. 154 § 1 powołanej ustawy poprzez uznanie, że pozostawał w bezczynności podczas, gdy opóźnienie w wykonaniu przedmiotowego wyroku spowodowane było okolicznościami od niego niezależnymi oraz koniecznością przygotowania do podjęcia czynności w ramach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ I instancji wskazał, iż wbrew opinii zarówno skarżących, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zignorował przedmiotowego rozstrzygnięcie Sądu. W sprawie prowadzone było bowiem postępowanie przygotowawcze i podejmowane czynności, które niestety dla dalszego jej biegu nie znalazły żadnego potwierdzenia w formie umożliwiającej przedstawienie ich stronom, czy organom nadzorującym. Brak uzewnętrznienia podejmowanych działań nie może być jednak utożsamiany z bezczynnością organu. Dzięki ustaleniom poczynionym w ramach prowadzonego postępowania, organ I instancji mógł bowiem w dniu [...] wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. Złożona skarga przyspieszyła jedynie zakończenie tego postępowania. Skoro natomiast grzywna, o której mowa w art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, stanowić ma w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych, organ skarżący stwierdził, iż kwestionuje zasadność jej zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Wobec wątpliwości co do samego faktu i charakteru zaniedbań, których się dopuścił, zastosowanie tego rodzaju sankcji wydaje się bowiem wątpliwe prawnie. Poddając w wątpliwość samą zasadność zastosowania grzywny, organ zauważył jednocześnie, że jej zastosowanie nie odpowiada stopniowi popełnionych zaniedbań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawa, na której została oparta, nie może być uznana za usprawiedliwioną. Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), którego naruszenie organ I instancji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wskazać należy, iż z bezczynnością organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności mamy do czynienia wówczas, gdy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek tego wyroku, organ administracji publicznej nie podjął, mimo upływu terminu do załatwienia sprawy, żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego, niż poprzednio wymienione, aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności, do której był prawnie zobowiązany. Nie jest istotne przy tym z jakich powodów organ pozostawał w bezczynności, a tym samym to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną, czy też niezawinioną, opieszałością tego organu. (zob.: "Postępowanie sądowoadministracyjne" pod red. T. Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 84). W niniejszej sprawie, nie jest kwestionowane to, że do czasu złożenia przez skarżących skargi z dnia 13 kwietnia 2006 r., organ I instancji nie zakończył postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 3266/03, uchylającym zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W tych natomiast warunkach za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy podnoszone przez organ I instancji w skardze kasacyjnej okoliczności związane z prowadzeniem w tym czasie postępowania przygotowawczego oraz podejmowaniem bliżej nieokreślonych czynności, które nie znalazły odzwierciedlenia w przedłożonych Sądowi I instancji aktach sprawy. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia niezależnie od tego, czy organ podejmował w określonym czasie jakieś czynności procesowe, czy też był całkowicie bierny. Okoliczności podnoszone przez organ I instancji w skardze kasacyjnej nie mogą być zatem uznane za mające walor prawny. Za pozbawioną takiego waloru uznać należy również okoliczność podnoszoną w odpowiedzi na skargę, a związaną z dużą ilością wpływających do organu spraw niewspółmierną do ilości zatrudnionych w nim osób. W stanie faktycznym niniejszej sprawy za prawidłowe uznać należy tym samym wymierzenie przez Sąd I instancji organowi I instancji grzywny z uwagi na jego bezczynność po wskazanym wyżej wyroku. Wykonanie wyroku po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny organowi, nie stanowi bowiem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, powołując się w tym zakresie na art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Okoliczność ta może mieć jedynie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, co też Sąd I instancji uwzględnił, wymierzając organowi I instancji grzywnę w kwocie 3.000 zł, a zatem w kwocie znacznie niższej od maksymalnej wysokości grzywny, ustalanej w sposób określony w art. 154 § 6 powołanej ustawy. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.