II GSK 15/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędziowie NSA Jan Bała Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Natalia Filipiak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Supraśla od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt I SA/Bk 295/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Supraśla na uchwałę Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 27 marca 2006 r. nr LV/666/06 w przedmiocie uchwały Rady Gminy dotyczącej stawki taryfowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 6 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę, którą złożył Burmistrz Supraśla - reprezentując Gminę Supraśl - na uchwałę Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 27 marca 2006 r. Nr LV/666/06 w przedmiocie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków i orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Sąd I instancji wskazał, że - wymagane przed wniesieniem konkretnego rodzaju skargi - wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym, zawarte zostało w piśmie z dnia 5 kwietnia 2006 r., doręczonym adresatowi w dniu 10 kwietnia 2006 r. Rada Miejska w Białymstoku na otrzymane wezwanie nie udzieliła odpowiedzi. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku strona skarżąca, składając skargę w dniu 10 lipca 2006 r., dokonała tej czynności po upływie terminu do jej wniesienia, co powoduje - w myśl art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., odrzucenie skargi. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia skargi, Sąd I instancji zwrócił na wstępie uwagę, iż należało go liczyć od dnia doręczenia adresatowi wezwania dotyczącego usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przy zaskarżaniu do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże bowiem art. 53 § 2 p.p.s.a. Z tego zaś przepisu wynika, że w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa maksymalny termin do wniesienia skargi to 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła w całości opisane wyżej orzeczenie, zarzucając mu naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. "poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona została po upływie terminu, ponieważ w przypadku nieudzielania odpowiedzi przez organ gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa maksymalny termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego wynosi 60 dni, liczone od doręczenia wezwania Radzie Miejskiej w Białymstoku oraz naruszenie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym... poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wskazane w nim terminy, określone w art. 35 i 36 k.p.a. nie mają zastosowania do ustalenia, w którym momencie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia staje się bezskuteczne, a tym samym, od którego momentu wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne". Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia w całości orzeczenia Sądu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że zasada określona w art. 53 § 2 p.p.s.a. nie dotyczy skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do takich skarg, uwzględnić bowiem należy regulacje zawarte w art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie zaś do powołanego przepisu skarga może być złożona, gdy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego odmówi skarżącemu usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia albo nie wypowie się w terminie, który obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 35 i 36 k.p.a. Oznacza to, że bieg terminu do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie rozpoczął się następnego dnia po upływie dwóch miesięcy, w czasie których Rada Miejska w Białymstoku miała obowiązek ustosunkować się do wezwania. Trzeba bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając p.p.s.a., nie zmienił postanowień art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też, stosując regułę wykładni - lex posteriori generalia non derogat legi priori speciali, należało dojść do przedstawionego już wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Na wstępie podnieść wypada, że kluczowe dla rozpoznania konkretnej skargi zagadnienie oznaczenia terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) przy barku odpowiedzi tego organu na otrzymane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia było w przeszłości rozbieżnie oceniane w orzecznictwie i doktrynie. Źródłem wątpliwości we wskazanej kwestii były również (choć nie tylko) zaakcentowane w skardze kasacyjnej relacje między uregulowaniami zawartymi w art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając potrzebę wyjaśnienia skomplikowanej problematyki prawnej związanej z wnoszeniem skarg na uchwałę organu gminy na postawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (sprecyzowania wymagań w tym zakresie), Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o podjęcie uchwały o charakterze abstrakcyjnym przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Udzielając odpowiedzi na postawione przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął w dniu 2 kwietnia 2007 r. uchwałę (sygn. akt II OPS 2/07), której tezy brzmią następująco: 1. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela tezy i uzasadnienia zaprezentowane w powołanej uchwale, nie znajdując podstaw - zwłaszcza w związku z treścią skargi kasacyjnej - do kwestionowania stanowiska wyrażonego w tej uchwale (które nawiasem mówiąc musiałoby się łączyć z zastosowaniem trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a.). Podzielenie stanowiska zajętego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za trafne. Odsyłając w całości do wywodów zawartych w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07), które rozważają kwestie związane z wnoszeniem skargi do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny, w aspekcie szerszym jeszcze (bo rozbudowanym np. o problematykę art. 102a ustawy o samorządzie gminnym) niż to poruszono w skardze kasacyjnej, wypada zwrócić uwagę na niektóre tylko argumenty przedstawione przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpośrednio łączące się z treścią skargi kasacyjnej. Przede wszystkim z art. 52 § 4 p.p.s.a. wynika, że obejmuje on akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., a więc także akty organów samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Stanowią one "inne akty" w rozumieniu art. 52 § 4 p.p.s.a. To zaś z kolei prowadzi do wniosku, że użyte w art. 53 § 2 p.p.s.a. określenie "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a." dotyczy również aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (terminów związanych z wnoszeniem skarg na takie akty). Użyte w art. 52 § 4 p.p.s.a. zastrzeżenie "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" rozumieć należy w ten sposób, że dotyczy ono tylko kwestii uregulowania wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględnienie zacytowanego zastrzeżenia nie prowadzi zaś do wniosku, że akty objęte odrębnym uregulowaniem zagadnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przestają być aktami, o których mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Zaakcentowania też wymaga, iż analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania, które nadto byłoby przeszkodą do wnoszenia skargi przed załatwieniem wezwania. Z powołanych przepisów wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż to określa art. 35 k.p.a. Nie można przyjąć, że obowiązuje jednolity termin załatwienia wezwania - tzn. dwa miesiące. Ponadto celowe jest podkreślenie, że ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wnoszenia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, iż początek biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania skargi - mimo otwartej jeszcze kwestii udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarga została zaś wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni od wniesienia wezwania. Podlegała zatem odrzuceniu, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji. Z tych wszystkich względów rozstrzygnięto w myśl art. 184 p.p.s.a.