I OSK 51/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie Małgorzata Borowiec (spr.) NSA Jerzy Stankowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2006r. sygn. akt II SA/Gl 42/06 w sprawie ze skargi D. N. i A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 42/06 oddalił skargę D. N. i A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność J. P.. W uzasadnieniu decyzji przytoczyło i skomentowało art. 157 § 3 k.p.a., który przewiduje odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji m.in. w sytuacji, gdy żądanie złożył podmiot nie będący stroną w sprawie. Wskazało, że kwestia braku interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni D. N. została już przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt IISA/Ka 2944/02, oddalił skargę D. N. i A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] , nr [...] stała się przedmiotem skargi D. N. i A. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do meritum sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Nadto powtórzono argumenty wskazane już w trakcie postępowania dotyczącego współwłasności drogi, dowodzące istnienia interesu prawnego z uwagi na to, że działka skarżących przylega bezpośrednio do gruntu dzielonego, a tym samym podział może wpłynąć na jej wartość. Podano również zarzuty co do wadliwości planu podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w świetle art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym stroną jest każda strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (art. 28 k.p.a.). Podkreślił, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony posiada jedynie osoba mająca interes prawny, nie zaś interes faktyczny. Należy bowiem odróżnić sytuację, w której rozstrzygnięcie administracyjne wpływa na prawa lub obowiązki danej osoby, chronione lub wynikające z prawa materialnego (interes prawny) od sytuacji, w której dany podmiot z innych przyczyn jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (interes faktyczny). Wyjaśnił, że organ rozpatrujący wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać, czy wnioskodawca posiada legitymację prawną w znaczeniu art. 28 k.p.a. do występowania z takim wnioskiem, a w razie stwierdzenia, że wnioskodawca takiej legitymacji nie posiada powinien na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że D. N. nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętej podziałem albowiem właścicielem działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w Sądzie Rejonowym w T. G. był w dacie podziału jedynie J. P., a nieruchomość ta nie była obciążona żadnymi prawami na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiedniej, D. N. i A. N.. D. N. nie może zatem, kierując się wyłącznie interesem faktycznym, żądać stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości J. P. wydanej na podstawie art. 96 i 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 157 § 3 k.p.a.), gdyż wniosek nie pochodził od strony. W całej rozciągłości podzielił pogląd organu odwoławczego, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania nie jest właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzieloną, nie dysponujący żadnym prawem w stosunku do nieruchomości objętej podziałem. Pogląd tej jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym niekwestionowany (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 września 2003 r. ISA 2515/01, wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2002 r. I SA 1710/00, wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 grudnia 2003 r., I SA 285/99, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., SA/GD 3467/95. O aktualności tego kierunku wykładni por. szerzej np. E. Mzyk /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 352). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. N. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła orzeczeniu "naruszenia zgodne z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w szczególności naruszenie art. 188 powołanej ustawy poprzez nie rozpoznanie sprawy co do meritum, obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie stosownych przepisów materialnego prawa budowlanego oraz nieuprawnione i sprzeczne z definicją art. 38 k.p.a. odmówienie skarżącej przymiotu strony co spowodowało zasadniczą wadliwość zaskarżonego orzeczenia w sprawie". Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do meritum sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła ponadto zarzut niewłaściwej interpretacji art. 97 ustawy o gospodarce gruntami. W ocenie skarżącej fakt, iż postępowanie podziałowe toczy się z wniosku i na koszt osoby posiadającej interes prawny, nie rozstrzyga w sposób absolutny o biegu postępowania i jego uczestnikach. Skarżąca wskazała również, że przyjmując nawet, iż do uczestnika takiego postępowania należy stosować warunek istnienia interesu prawnego, powinna ona zostać uznana za uczestnika, bowiem interes taki posiada. Wyjaśniła, że dojazd do wydzielonych działek przebiega w pasie przylegającym do jej nieruchomości. Ponadto, jest współwłaścicielką drogi prowadzącej do w/w działek, a liczba osób korzystających z tej drogi, może wpłynąć na możliwość korzystania z przysługującego jej prawa własności. Powołała się także na badanie przebiegu nitki przesyłu gazu, z którego wynika, iż podział nieruchomości oraz stawiane na nich budynki mogą stanowić zagrożenie bezpieczeństwa zarówno dla niej, jak i dla osób mieszkających w pobliżu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej powinna ona zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu. Skarżąca zakwestionowała także prawidłowość planu podziału, gdyż wydzielone działki nie spełniają warunków wynikających z prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie posiadają koniecznej do zakwalifikowania powierzchni 1500 m-. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej zarzuty zostały błędnie sformułowane. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na te wymagania, stosownie do treści art. 175 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi być ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opierało się na założeniu ustawodawcy, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni, że skarga zostanie sformułowana odpowiednio do wymogów określonych w art. 176 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., w sposób umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to uczynić Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek jego badawczej działalności determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać, poprawiać, czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymaga wskazania dokładnych podstaw kasacyjnych, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie kwestionowanych przepisów oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. To samo dotyczy określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego wraz z dokładnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dla wykwalifikowanego prawnika nie powinno budzić wątpliwości, że wymóg wskazania przepisów, których naruszenie zarzuca Sądowi pierwszej instancji oznacza konieczność powołania konkretnej normy prawnej. Chodzi przy tym o najmniejszą jednostkę redakcyjną kwestionowanego przepisu, a zatem podanie nie tylko jego numeru, ale także właściwego paragrafu, ustępu, czy punktu lub podpunktu. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż z petitum skargi kasacyjnej, ani też z jej uzasadnienia nie wynika w sposób wystarczająco jasny na czym polegało w konkretnym przypadku naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 188 ustawy P.p.s.a. nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważony. Przepis ten ma charakter procesowy i reguluje reformatoryjne uprawnienia orzecznicze sądu drugiej instancji. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł tego przepisu naruszyć, gdy nie był uprawniony do jego stosowania. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie był w sprawie zastosowany, czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Z kolei zarzut "obrazy przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie stosownych przepisów prawa budowlanego" bez wskazania jakie konkretnie przepisy tego prawa zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone oraz na czym to naruszenie polegało wyklucza możliwość zbadania zasadności tego zarzutu. Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał art. 97 ustawy o gospodarce gruntami nie wskazując dokładnie zarówno jednostki redakcyjnej, jak i publikacji tego aktu prawnego. Natomiast nie zauważył, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie był przez Sąd pierwszej instancji stosowany. Nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut sprzecznego z definicją art. 28 k.p.a. (błędnie określonego w petitum skargi kasacyjnej art. 38 k.p.a.) odmówienia skarżącej przymiotu strony w postępowaniu. Uzasadniając ten zarzut powtórzono argumenty podniesione w skardze oraz w pismach procesowych wskazując, że istnienie po jej stronie interesu prawnego wynika z tego, że jej działka przylega bezpośrednio do gruntu dzielonego. Skarżąca zarzuciła także wadliwość podziału oraz wynikające z niego niekorzystne dla niej konsekwencje. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo ocenił rozstrzygnięcie organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...],[...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie N. W. Tw. k.m. 1 d. A, stanowiącej działkę nr [...] pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w Sądzie Rejonowym w T. G., będącej własnością J. P.. Skarżąca jako właściciel nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej podziałem nie legitymuje się do tej ostatniej tytułem prawnym, a zatem posiada ona jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny, a więc nie spełnia wymagania określonego w art. 28 kpa, aby być stroną postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił