II OSK 1983/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 394/06 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 394/06 w sprawie ze skargi J. N. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wymienionego organu z dnia [...] dotyczącą odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy terenu. Jednocześnie Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej 200 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozprawa poprzedzająca wydanie wyroku odbyła się przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej H. G.. Przedstawiając stan fatyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, odmówił I. G. ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku hurtowni materiałów budowlanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w S. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego zabudowa już istniejąca nie podlega ograniczeniom wynikającym z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał, że przemawia za tym wykładnia celowościowa przepisu. J. N. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie podnosząc, że była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, natomiast Kolegium pominęło ją i jej męża, nie doręczając im decyzji. Decyzję Kolegium z dnia [...] wnioskodawczyni otrzymała dopiero w sierpniu tego roku w Urzędzie Miasta i Gminy S.. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wznowiło postępowanie w sprawie ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] Kolegium na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, która ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i stwierdza jedynie dopuszczalność z punktu widzenia przepisów prawa określonego zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie narusza ona interesów osób trzecich. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy musi wykazać swój interes prawny, który wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego. Zatem w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. N. argumentowała, m.in., że decyzja w istotny sposób wpływa na zagospodarowanie na jej działce, a także obniża wartość sąsiadujących działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko. J. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc zarzuty merytoryczne odnośnie zgodności z prawem decyzji Kolegium ustalającej warunki zabudowy. Podkreśliła, że decyzja ta wpływa w istotny sposób na sposób zagospodarowania jej działki, obniżając jej wartość. Gabaryty istniejącej hurtowni są znacznie większe niż sąsiednich domów jednorodzinnych, inwestycja doprowadzi do wzrostu hałasu i utraty prywatności oraz spowoduje paraliż komunikacyjny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Nadto wskazało, iż skargę złożono po terminie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. zgłosił swój udział w sprawie i poparł skargę. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydane w trybie wznowienia postępowania naruszają zasadę prawdy obiektywnej i zasadę oficjalności (art. 7 i 77 k.p.a.). Sąd przytoczył treść art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a następnie wskazał, że organy naruszając zasady postępowania administracyjnego w sposób nieuprawniony – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - i przedwcześnie doszły do wniosku, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w S. przy ul. [...]. Rozwijając swoja tezę Sąd podniósł, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadnicze znaczenie dla określenia statusu strony ma "obszar oddziaływania inwestycji". Uwzględniając brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie obszaru, na który inwestycja ma oddziaływać. Organ jednak nie jest związany wskazaniem wniosku i ma obowiązek okoliczności te sprawdzić. Pojęcie oddziaływania musi być rozumiane szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie. Granice obszaru oddziaływania wyznacza wpływ faktyczny polegający w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu, nawet utrudnieniu nasłonecznienia. Sąd zauważył, że we wniosku inwestor takiego obszaru oddziaływania nie określił, zatem na organie spoczywał obowiązek jego określenia. To determinowało ustalenie kręgu osób mających przymiot strony w postępowaniu. Dalej zaznaczył, iż samo fizyczne sąsiedztwo nie jest - samo przez się - ustawowym kryterium traktowania kogoś jako strony. Chodzi o takie sąsiedztwo, które skutkować mogłoby włączeniem w obszar oddziaływania przyszłej zabudowy. Istnienie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy projektowana inwestycja może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość; co należy odczytywać, jako naruszenie interesu prawnego, w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, która ma polegać na dobudowie części socjalnej obok już istniejącej i nadbudowie na części socjalno-biurowej jednej kondygnacji. Wysokość budynku zwiększyć się ma do 8 m. W toku postępowania wznowieniowego skarżąca powoływała się na okoliczność, że inwestycja w istotny sposób wpływa na możliwość zagospodarowania jej działki, w istocie zarzucając ingerencję w jej prawo własności - w aspekcie korzystania z rzeczy. Jest to okoliczność mogąca uzasadniać istnienie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że nie mógł rozpatrzyć zarzutów merytorycznych kwestionujących prawidłowość decyzji Kolegium z dnia [...], gdyż podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenie przez organ braku podstaw do wznowienia postępowania. Na zakończenie Sąd zalecił organowi ponownie rozpatrującemu sprawę ustalić kwestię obszaru oddziaływania i na tej postawie ustalenie, kto ma przymiot strony w postępowaniu. Sąd jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., reprezentowane przez radcę prawnego J. G., zaskarżyło wyżej opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Kolegium zarzuciło wyrokowi naruszenie art. 53 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i wniosło o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że decyzja zaskarżona do Sądu pierwszej instancji została doręczona J. N. w dniu [...]. w trybie art. 44 k.p.a. Wymieniona złożyła natomiast skargę do Sądu w dniu 19 maja 2006 r., nie występując o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien w takiej sytuacji odrzucić skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy. Stwierdziła, że decyzja Kolegium z dnia [...] nie została jej doręczona w dniu [...], lecz w dniu [...]. Przesyłka wskazana przez Kolegium w skardze kasacyjnej zawiera niepełny adres – brak numeru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Organ skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wobec wniesienia skargi po terminie podlegała ona odrzuceniu. Zdaniem organu skutek doręczenia decyzji J. N. powstał w terminie określonym w art. 44 k.p.a. Odnosząc się do niniejszego zarzutu należy wskazać, że wynikające z art. 44 k.p.a. domniemanie doręczenia pisma nie dotyczy pisma z błędnym adresem odbiorcy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub zastępczy, wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (art. 44 § 1 k.p.a.). Aby można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji kiedy pismo kierowane było na adres zamieszkania strony, koniecznym jest prawidłowe zaadresowanie przesyłki przez organ. Dopiero wówczas, w przypadku prawidłowego określenia adresu odbiorcy, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 k.p.a. Zatem w sytuacji błędnego wskazania adresu odbiorcy brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu drugiej instancji została zaadresowana wadliwie, gdyż, jak wynika z koperty znajdującej się w aktach administracyjnych, w adresie nie wskazano numeru mieszkania. W związku z tym nie można było przyjąć, że zaistniała niemożność doręczenia jej pod adresem zamieszkania, a co za tym idzie, iż w konsekwencji nastąpił procesowy skutek prawny doręczenia. Wobec powyższego Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż za datę doręczenia decyzji zasadnie przyjęto dzień 26 kwietnia 2006 r., co oznacza, że wniesienie skargi w dniu 19 maja 2006 r. nastąpiło w ustawowo przewidzianym terminie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.