V SA/Wa 1175/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska- Szary, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Katarzyna Kotulińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 6 czerwca 2006 r. wniesionej przez T. K. jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] maja 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] marca 2006 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 25 listopada 2005 r. T. K. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w karnym obozie pracy wychowawczej w [...], nieświadomego uczestnictwa w okresie od 1940 r. do 1943 r. w Związku Walki Zbrojnej i w Armii Krajowej oraz z tytułu inwigilacji przez Urząd Bezpieczeństwa w F. Do wniosku zainteresowany załączył m.in. kopię decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 1997 r. o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego za deportację do pracy przymusowej na teren III Rzeszy w okresie od grudnia 1943 r. do kwietnia 1945 r., oraz własne oświadczenie, w którym podał, iż był więźniem w obozie karno-wychowawczym na rzecz niemieckich sił marynarki i lotnictwa III Rzeszy. W załączonym do wniosku piśmie wskazał także, że jego uczestnictwo w Związku Walki Zbrojnej rozpoczęło się w 1940 r. w R. w budynku [...], gdzie jako 13-letni chłopiec został zaprzysiężony. Trwało to do 23 listopada 1943 r., tj. do dnia aresztowania i wywiezienia do obozu. Powyższe aresztowanie, jak podkreślił zainteresowany, nie miało nic wspólnego z wcześniejszą działalnością łącznika w Związku Walki Zbrojnej. Pismem z 19 grudnia 2005 r. organ prowadzący sprawę wezwał T. K. do uzupełnienia wniosku o rekomendację właściwego stowarzyszenia, jak również o dowody potwierdzające działalność kombatancką bądź doznane represje, w postaci dokumentów lub oświadczeń świadków. W odpowiedzi, w piśmie z 20 lutego 2006 r., zainteresowany oświadczył, iż niewiele może dodać "do złożonych wcześniej opisów". Następnie, Kierownik Urzędu decyzją z [...] marca 2006 r., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b oraz art. 22 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.), odmówił T. K. przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w karno-wychowawczym obozie hitlerowskim od listopada 1943 r. do kwietnia 1945 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów, poza własnym oświadczeniem, iż zachodzą w jej sprawie przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy kombatanckiej. Dalej, organ powołał się na oświadczenia świadków, znajdujące się w aktach tejże sprawy, z których wynika, że w 1943 r. T. K. został wywieziony do Niemiec na przymusowe roboty, gdzie przebywał do końca wojny. Z tego też powodu Kierownik Urzędu odmówił przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim. Podnoszona w sprawie kwestia przynależności do ZWZ-AK również nie została w sprawie -jak zauważył organ- poparta żadnymi dowodami. Na koniec, Kierownik Urzędu wyjaśnił, iż represje związane z inwigilacją organów bezpieczeństwa PRL, nie są przewidziane przepisami ustawy kombatanckiej. W dniu 15 marca 2006 r. T. K., uznając decyzję z [...] marca 2006 r. za nieuzasadnioną, złożył wniosek do Kierownik Urzędu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu decyzją z [...] maja 2006 r., będącą przedmiotem skargi, powołując się na art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a-c, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że nie może być zakwalifikowana jako służba w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy kombatanckiej, działalność opisana w toku postępowania administracyjnego przez stronę jako działalność nieświadoma, oparta na domniemaniach, że jest służbą. Dla przyjęcia, że konkretna osoba pełniła służbę w formacjach wymienionych w powyższym przepisie konieczne jest -jak wskazał organ- udowodnienie podstawowych atrybutów tej służby, takich jak złożenie przysięgi, przyjęcie pseudonimu oraz otrzymanie stałego przydziału mobilizacyjnego. W przypadku strony, w ocenie organu orzekającego, trudno jest nawet uznać, że współpracowała ona z organizacją konspiracyjną. Następnie Kierownik Urzędu podał, iż zainteresowany nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego, że przebywał w obozie, który miałby posiadać cechy karnego lub wychowawczego obozu pracy. Zauważył także, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz. 1154 ze zm.), nie wymienia w § 5 obozu zlokalizowanego w [...]. Zarazem stwierdził, iż T. K. nie podał, że był więźniem znajdującego się w [...] podobozu obozu koncentracyjnego w [...]. W skardze z 6 czerwca 2006 r. T. K., nie zgadzając się z rozstrzygnięciami wydanymi w jego sprawie przez Kierownika Urzędu, podniósł przede wszystkim okoliczności związane z jego inwigilacją przez Urząd Bezpieczeństwa. W piśmie procesowym z 25 lipca 2006 r. podtrzymał swoje stanowisko co do prześladowania, które odczuł po powrocie do Polski w 1946 r., jednocześnie uzupełnił informacje dotyczące pobytu w obozie karnym w [...] podając, iż w przypadku niepodporządkowania się grożono przewiezieniem do [...]. W piśmie z 1 września 2006 r. skarżący m.in. potwierdził, iż przebywał w obozie karno-wychowawczym w [...]. W piśmie tym wskazał także, iż "w [...] - po nalotach w dniach 13 i 14 lutego 1945 r. - (...) z braku innych sił cywilnych" zmuszony był do odgruzowywania miasta. Do pisma tego załączył m.in. kopię pisma [...] z 23 listopada 1982 r. sporządzonego w języku niemieckim, z którego wynika, iż w okresie od 15 grudnia 1944 r. do 18 lipca 1945 r. zainteresowany pracował w [...]. W kolejnym piśmie procesowym z 4 października 2006 r. skarżący podał, iż obóz, w którym przebywał w ostatnim okresie był zlokalizowany 15-20 km od [...]. Podał również, że w latach 1940-1943 był nieświadomym uczestnikiem Polskiej Organizacji Wojskowej, która nigdy nie podporządkowała się AK. Kierownik Urzędu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty przedstawione uprzednio w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak i z normami prawa zawartymi w ustawie z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, dalej: ustawa o kombatantach (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.), Sąd uznał, iż z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, decyzja ta nie mogła się ostać. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji Sąd zauważa, iż stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 , orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. W świetle tego przepisu oraz powołanego w nim przepisu art. 21 ustawy o kombatantach, źródłem uprawnień kombatanckich jest działalność kombatancka zainteresowanej osoby, jej działalność równorzędna z działalnością kombatancką bądź represja (art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4 ustawy o kombatantach). W celu nabycia uprawnień kombatanckich osoba ubiegająca się winna zaś złożyć udokumentowany wniosek, a więc wniosek wraz z dowodami, które mają potwierdzić jej działalność kombatancką bądź doznane represje, wymienione przez nią we wniosku. Wprawdzie, jak wynika z dyspozycji art. 22 ust. 1 cyt. ustawy, obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie zainteresowanej, jednakże -w ocenie Sądu- nie zwalnia to organu prowadzącego sprawę od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a), a więc przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe. Zatem, na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc dowody dotyczące wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się wagę zebrania całego materiału dowodowego. W jednym z wyroków NSA zauważył, iż niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego stanowi o zaniedbaniu organu administracji publicznej uzasadniającym uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania (v. wyrok NSA z 11.06.1981 r., sygn. SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż zasada ta polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów organ administracji publicznej powinien więc poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena ta winna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania, opierając się przy tym na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu. Należy też podkreślić, iż "proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym" (v. komentarz do art. 80 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Warto także w tym miejscu wskazać na wyrok SN z 23.11.1994 r. (sygn. III ARN 55/94, OSNP z 1995 Nr 7, poz. 83), w którym Sąd stwierdził, iż "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Zgodnie z powyższym organ ma zatem obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny tego materiału w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Wyrazem tej oceny powinno być zaś uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Te podstawowe zasady postępowania administracyjnego nie zostały -w ocenie Sądu- w rozpoznawanej sprawie zachowane. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż do wniosku skarżący załączył kopię decyzji wydanej w dniu [...] lipca 1997 r. przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie przepisów ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, dalej: ustawa o świadczeniu pieniężnym (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Decyzją tą przyznano T. K. uprawnienie do świadczenia pieniężnego przewidzianego w wymienionej ustawie za deportację do pracy przymusowej na terytorium III Rzeszy w okresie -co istotne- od grudnia 1943 r. do kwietnia 1945 r. We wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich i w załączonych do niego oświadczeniach skarżący wskazał natomiast, iż od 1943 r. do 1945 r. przebywał w obozie karno-wychowawczym w [...]. Kwestia ta winna być w sposób możliwie bezsporny wyjaśniona (nie tylko poprzez podanie, że w miejscowości wskazywanej przez skarżącego takiego typu obozu nie było), tym bardziej, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Kierownik Urzędu mógł być w posiadaniu dowodów mających istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w tymże zakresie. Skoro Kierownik Urzędu prowadził postępowanie o przyznanie T. K. świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej na terenie III Rzeszy, tym samym był w posiadaniu akt tejże sprawy. Decyzja wydana w przedmiocie świadczenia pieniężnego była dla strony pozytywna, a zatem musiała być oparta na wystarczających ku temu dowodach potwierdzających podnoszony przez zainteresowanego rodzaj i okres represji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym, uprawnienie do świadczenia jest przyznawane na podstawie wniosku zainteresowanej osoby, zaopiniowanego przez właściwe stowarzyszenie osób poszkodowanych, i dokumentów oraz dowodów potwierdzających rodzaj i okres represji. Dlatego też dowody zebrane w postępowaniu dotyczącym świadczenia pieniężnego winny stanowić część materiału dowodowego w niniejszej sprawie, albowiem niewątpliwie dotyczą tego samego okresu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast aby Kierownik Urzędu prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie, stan faktyczny ustalał także z uwzględnieniem akt administracyjnych dotyczących postępowania o przyznanie świadczenia pieniężnego. Co prawda w aktach administracyjnych z wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich znajdują się kopie zeznań świadków z 1982 i 1983 r., na okoliczność deportacji T. K. do pracy przymusowej na terytorium III Rzeszy, jednakże -pomijając już fakt, iż dokumenty te są nieczytelne oraz nie jest jasne w jaki sposób znalazły się w aktach tej sprawy- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały wymienione, a tym bardziej ocenione, jak również nie wskazano czy były to jedyne dokumenty, dowody, na których oparto rozstrzygnięcie z 1997 r. w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej. Na tej też podstawie Sąd uznał, iż Kierownik Urzędu nie wziął pod uwagę dowodów zgromadzonych -co prawda- w odrębnym postępowaniu o świadczenie pieniężne, ale mogących mieć istotne znaczenie dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Urzędu winien więc uzupełnić postępowanie dowodowe o dowody zgromadzone w postępowaniu o świadczenie pieniężne, zakończonym decyzją z 1997 r., ewentualnie -jeżeli uzna to za konieczne- o inne dowody w sprawie, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż przy piśmie procesowym z 1 września 2006 r. skarżący złożył do akt sądowych pismo [...] z 2 listopada 1982 r., który to dokument również winien być uwzględniony w prowadzonym ponownie postępowaniu wyjaśniającym. Na koniec Sąd zauważa, iż z cytowanego powyżej przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, adresowanego -co należy podkreślić- do Kierownika Urzędu, wynika, że organ ten orzeka nie tylko na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby, ale także na podstawie rekomendacji właściwego stowarzyszenia. W wyroku z 30 maja 2001 r., sygn. akt V SA 222/01, Lex 56603, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak rekomendacji uniemożliwia wydanie orzeczenia. Wydanie bowiem decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach uzależnione zostało przez ustawodawcę od zajęcia stanowiska przez inny organ, a to "(...). zobowiązuje Kierownika Urzędu do zwrócenia się do stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności lub represji o zajęcie stanowiska w drodze wydania lub odmowy wydania rekomendacji", chyba że rekomendację uzyskała osoba zainteresowana i przedstawiła ją organowi. Zgadzając się z zaprezentowanym poglądem NSA, należy wskazać, iż w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy takowej rekomendacji brak. Nie została ona uzupełniona przez wnioskodawcę na wezwanie organu z 19 grudnia 2005 r., przy czym należy podnieść iż nie zwalniało to Kierownika Urzędu od wystąpienia z własnej inicjatywy o rekomendację do właściwego stowarzyszenia. Zaniechanie takiego działania spowodowało, iż wydanie przez Kierownika Urzędu orzeczenia w sprawie nastąpiło niezgodnie z treścią ww. przepisu art. 22 ust.1 ustawy o kombatantach, albowiem bez zajęcia stanowiska -w trybie art. 106 k.p.a.- przez inny organ, w tym przypadku właściwe stowarzyszenie, a jedynie w oparciu o wniosek zainteresowanego (nie można też stwierdzić aby był to wniosek udokumentowany). Reasumując, w ocenie Sądu w toku postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów w sprawie, a tym samym niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach poprzez orzeczenie mimo braku w aktach rekomendacji właściwego stowarzyszenia. Kierownik Urzędu prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające winien więc nie tylko uzupełnić akta sprawy o powyżej wskazany materiał dowodowy, ale także o rekomendację stowarzyszenia, która również stanowi jeden z dowodów w sprawie, podlegający ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, a jej brak uniemożliwia wydanie orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł merytorycznie ocenić zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozstrzyganie w kwestii wykonalności -w świetle art. 152 p.p.s.a.- Sąd uznał za zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie nadaje się do wykonania.