I OSK 561/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2006r. sygn. akt III SA/Łd 707/05 w sprawie ze skargi J. S.A. z/s w [...] na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 707/05 uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...], nr [...] oraz zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz J. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 100 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Pismem z dnia 19 października 2004 r. J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z wnioskiem o refundację kosztów szkolenia młodocianych pracowników zatrudnionych w celu nauki zawodu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] odmówił refundacji części kosztów związanych z zatrudnianiem młodocianych pracowników. W aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru powyższej decyzji przez Spółkę w dniu 4 lipca 2004 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w dniu 22 lipca 2005 r. J. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (następca prawny spółki z ograniczoną odpowiedzialnością o tej samej nazwie). Z treści odwołania wynika, że Spółka otrzymała przedmiotową decyzję w dniu 5 lipca 2005 r. Do odwołania Spółka nie załączyła pełnomocnictwa dla S. C., który w jej imieniu podpisał odwołanie. Pismem z dnia 18 sierpnia 2005 r. (doręczonym w dniu 22 sierpnia 2005 r.) Wojewoda Łódzki wezwał Spółkę do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych odwołania przez złożenie pełnomocnictwa udzielonego S. C. oraz aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Spółka we wskazanym terminie przesłała do organu odwoławczego pismo, do którego załączyła pełnomocnictwo datowane na dzień 9 sierpnia 2005 r., upoważniające S. C. do jej reprezentacji we wszystkich sprawach z zakresu prawa pracy, administracyjnego i karnego przed wszelkimi sądami oraz organami administracji państwowej i samorządowej wszystkich instancji oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 28, art. 29, art. 32, art. 33 § 1, § 2 i § 3, art. 127 § 1, art. 129 § 1 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Spółkę reprezentowaną przez S. C. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Wojewoda Łódzki stwierdził, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, bowiem zostało ono wniesione przez osobę nie będącą w chwili złożenia odwołania pełnomocnikiem Spółki. Z treści nadesłanego przez Spółkę pełnomocnictwa wynika bowiem, że zostało ono udzielone w dniu 9 sierpnia 2005 r. natomiast odwołanie zostało sporządzone w dniu 19 lipca 2005 r. Również data wpływu odwołania do organu I instancji - 22 lipca 2005 r. - jest wcześniejsza niż data udzielenia pełnomocnictwa. Organ odwoławczy zaznaczył, że mając na uwadze fakt niedopuszczalności odwołania, nie wyjaśniał zagadnienia terminowości złożenia odwołania. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 134 i art. 9 K.p.a., w której wniosła o jego uchylenie, nakazanie organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z samego faktu udzielenia pełnomocnictwa wynika wola mocodawcy do powierzenia prowadzenia sprawy pełnomocnikowi. Złożenie pełnomocnictwa spowodowało usunięcie wady odwołania i stanowiło potwierdzenie wcześniej dokonanej czynności w postępowaniu. W ocenie skarżącej Spółki bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż pełnomocnictwa udzielono po wniesieniu odwołania. Stwierdzono ponadto, że Spółka wniosła do Wojewody Łódzkiego szereg odwołań zaś treść wezwania z dnia 18 sierpnia 2005 r. nie wskazywała, której sprawy dotyczy przedmiotowe wezwanie. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego art. 9 K.p.a. skarżąca Spółka podniosła, że przed wydaniem decyzji organ nie poinformował strony o skutkach prawnych "zaistniałej sytuacji procesowej" i stwierdziła, że gdyby to uczyniono, Spółka usunęłaby przeszkodę uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznania sprawy. Podkreślono, że od listopada 2004 r. S. C. jest umocowany pełnomocnictwem ogólnym do występowania w imieniu Spółki. Na potwierdzenie tego faktu do skargi załączono pełnomocnictwa ogólne udzielone S. C. w dniu 2 listopada 2004 r., kolejne z dnia 2 grudnia 2004 r. (sporządzone w związku z przekształceniem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w spółkę akcyjną), pełnomocnictwo z dnia 6 sierpnia 2003 r. udzielone radcy prawnemu K. H. oraz pełnomocnictwo substytucyjne z dnia 5 listopada 2004 r. udzielone przez ww. radcę prawnego S. C. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że Spółka nie poinformowała organów administracji, iż wcześniej udzielała pełnomocnictwa S. C.. Ponadto organ argumentował, że z treści pełnomocnictwa udzielonego w dniu 9 sierpnia 2005 r. nie wynikało, że ów pełnomocnik jest umocowany do reprezentowania Spółki w konkretnej sprawie, co zdaniem organu oznaczałoby, iż jest uprawniony do reprezentowania Spółki od samego początku. W dniu 16 stycznia 2006 r. do Sądu wpłynęło pismo podpisane przez dwóch członków Zarządu Spółki, w którym zawarto oświadczenie o zatwierdzeniu odwołania wniesionego przez S. C. oraz wniosek o rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego oraz pełnomocnika. Skarżąca Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, sformułowane zarzuty oraz wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga jest uzasadniona i wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 707/05 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie, bowiem w ocenie Sądu naruszało ono przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie Wojewoda Łódzki odstąpił od merytorycznego jej załatwienia tj. rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. Spółkę Akcyjną. Dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia organ odwoławczy uznał, że odwołanie od decyzji organu I instancji jest niedopuszczalne bowiem wniosła je osoba fizyczna nie będąca w dacie wniesienia odwołania pełnomocnikiem Spółki. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał m.in. art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd uznał, że niewątpliwie organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Możliwość wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych następuje w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Przy czym, w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2002, str. 243). Sąd stwierdził, że żadna ze wskazanych wyżej sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie. W sprawie odwołanie wniesione zostało w imieniu J. Spółka Akcyjna, a więc podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Równocześnie było ono dotknięte brakiem formalnym, gdyż S. C. - pracownik Spółki, który podpisał odwołanie w jej imieniu, nie załączył do akt sprawy pełnomocnictwa, do czego był zobowiązany stosownie do art. 33 § 3 K.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi powodowało powstanie po stronie organu administracyjnego obowiązku wezwania pełnomocnika strony postępowania do jego usunięcia przez nadesłanie pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki wezwał Spółkę do nadesłania w terminie 7 dni m.in. pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, iż S. C. jest umocowany do działania w jej imieniu z pouczeniem, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W zakreślonym terminie, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., strona skarżąca wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, gdyż do organu wpłynęło pełnomocnictwo, z którego wynikało, że S. C. jest pełnomocnikiem skarżącej Spółki. Uznanie w takiej sytuacji przez organ, że pełnomocnictwo to nie obejmowało upoważnienia do sporządzenia i wniesienia odwołania w imieniu Spółki, gdyż nosi datę 9 sierpnia 2005 r., a w związku z tym, że odwołanie wniesione zostało przez S. C., jako osobę nieuprawnioną, było nieprawidłowe. W ocenie Sądu, zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena prawna jest błędna. Wnoszący odwołanie S. C. nie czynił tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innego podmiotu (J. S.A.). W takiej sytuacji należy pamiętać, że odwołanie składa strona jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania lub ewentualnie potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa, w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 K.p.a. tj. rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Nieprawidłowe zaś było w takiej sytuacji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego przez osobę nie będącą stroną, skoro z treści odwołania jasno wynika, że S. C. nie wnosił go w imieniu własnym ( patrz wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. I SA/Lu 641/97 i 642/97). Organ administracji mając wątpliwości co do daty, od której pełnomocnik Spółki był umocowany do działania w jej imieniu, winien ponownie wezwać stronę, tym razem do złożenia oświadczenia, czy potwierdza czynności dokonane przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa lub podpisania odwołania przez osoby upoważnione do jej reprezentowania. Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1999 r., I SA 1535/98 (Lex nr 48566), zgodnie z którym ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, stąd przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie Cywilnym. Zgodnie zaś z tymi zasadami, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od jej potwierdzenia przez mocodawcę (art. 103 § 1 K.c). Podobnie stwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2001 r., I SA 335/00 (Lex nr 55745) uznając, że nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż - zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 K.c.) - istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanująca dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Wojewoda Łódzki zaniechał powyższych działań, co oznacza, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dokładnego wyjaśnienia kwestii umocowania pełnomocnika, a w konsekwencji z naruszeniem art. 134 K.p.a., jak również art. 7, art. 9 i 64 § 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż istotą postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy co do istoty, w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). W tym kontekście wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. tj. postanowienia o charakterze procesowym powinno nastąpić jedynie w tych stanach faktycznych, w których nie ma prawnych możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 786/99). Sąd uznał ponadto, że treść pisma skarżącej Spółki z dnia 16 stycznia 2006 r. skierowanego do Sądu, w którym zawarto wyraźne oświadczenie członków Zarządu Spółki o zatwierdzeniu odwołania wniesionego przez S. C. oraz dołączone do skargi pełnomocnictwa z wcześniejszych dat nie pozostawiają wątpliwości, iż, gdyby Wojewoda Łódzki wezwał Spółkę do potwierdzenia ważności wniesionego odwołania, strona skarżąca złożyłaby analogiczne oświadczenie. Sąd wskazał, że organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, uwzględniając powyższe rozważania winien także podjąć niezbędne kroki zmierzające do ustalenia daty doręczenia Spółce decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...], nr [...] (skarżąca spółka twierdzi, że otrzymała powyższą decyzję w dniu 5 lipca 2005 r., natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych dowodu doręczenia decyzji wynika, iż otrzymała ją w dniu 4 lipca 2005 r.) oraz do ustalenia daty nadania przez Spółkę odwołania, gdyż jak sam zaznaczył kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania nie była przedmiotem jego ustaleń i oceny. Od powyższego wyroku Wojewoda Łódzki wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez niedoręczenie organowi przed wydaniem wyroku pisma strony skarżącej z dnia 11 stycznia 2006 r. skutkujące tym, że nie miał on możliwości ustosunkowania się do zarzutów w nim podniesionych, a także naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. przez pozbawienie organu możliwości uwzględnienia skargi w całości na skutek braku doręczenia mu pisma skarżącego z dnia 11 stycznia 2006 r. W skardze kasacyjnej organ wskazał, że dopiero po zamknięciu rozprawy i wydaniu przedmiotowego wyroku w dniu 19 stycznia 2006 r. do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi wpłynęło pismo skarżącego, zatwierdzające zarówno odwołanie jak i wszelkie inne czynności dokonane przez osobę podpisaną na odwołaniu, jako dokonane w imieniu i ze skutkiem dla skarżącego. Ze względu na to, że pismo to nie zostało przesłane Wojewodzie Łódzkiemu przed wydaniem wyroku nie mógł się on do niego ustosunkować, ani przedstawić swojego stanowiska w przedmiotowej kwestii. Tym samym organ pozbawiony został możliwości obrony swych praw. W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu po rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw, a przede wszystkim wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej postępowanie przeprowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi nie jest dotknięte nieważnością z powodu pozbawienia strony – Wojewody Łódzkiego możności obrony swych praw. Niedoręczenie stronie przez Sąd pisma procesowego skarżącej Spółki z dnia 11 stycznia 2006 r. stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zawsze jednak takie uchybienie narusza prawo strony do obrony, podobnie jak nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenia przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działanie w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (por. wyrok SN z dnia 17 lutego 2004 r. , III CK 226/02, Lex 163995). W rozpatrywanej sprawie pozbawienia możności działania, autor skargi kasacyjnej upatruje w niedoręczeniu Wojewodzie Łódzkiemu pisma skarżącej z dnia 11 stycznia 2006 r. Oceniając zatem, czy uchybienie to istotnie pozbawiło stronę możliwości obrony swych praw należało uwzględnić rodzaj i treść ww. pisma. Inne są bowiem konsekwencje niedoręczenia stronie np. wyroku Sądu z uzasadnieniem, czy niezawiadomienia strony o terminie rozprawy, a inne niedoręczenia pisma przedstawiającego i to po raz kolejny stanowisko skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo skarżącej Spółki z dnia 11 stycznia 2006 r. w zasadzie powtarzało zarzuty oraz wnioski skargi, znane już Wojewodzie Łódzkiemu. Zawarte w piśmie stwierdzenie członków zarządu Spółki o zatwierdzeniu przez nich odwołania wniesionego przez S. C. i przytoczenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanująca czynność dokonaną przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika, nie pozbawiała Wojewody Łódzkiego możności obrony jego praw, nie zmieniała bowiem w żaden sposób znanego organowi stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewoda Łódzki miał obowiązek, o ile pełnomocnictwo złożone przez S. C. budziło jego wątpliwości w zakresie możliwości skutecznego działania pełnomocnika w okresie wyprzedzającym datę złożenia pełnomocnictwa, do zażądania od władz Spółki potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa - art. 64 § 2 kpa. Uchybienie przez organ właśnie temu obowiązkowi spowodowało naruszenie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia – art. 134 kpa i skutkowało uwzględnieniem skargi. Potwierdzenie przez członków zarządu skarżącej spółki, na etapie postępowania sądowego, czynności pełnomocnika, nie ma żadnego wpływu na sposób realizowania przez Wojewodę Łódzkiego jego uprawnień jako strony tego postępowania, a w szczególności nie pozbawiło strony możności działania. Trzeba podkreślić, że Wojewoda Łódzki został prawidłowo zawiadomiony o rozprawie Sądu w dniu 18 stycznia 2006 r., w której jednak nie uczestniczył. Czynienie zatem w skardze kasacyjnej zarzutu pozbawienia strony możności obrony swoich praw, poprzez niedoręczenie jej pisma skarżącej, w istocie będącego jedynie dodatkowym uzasadnieniem skargi, nie skutkuje nieważnością postępowania. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 54 § 3 ustawy Ppsa. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości, uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przytoczony przepis adresowany jest wyłącznie do organu i z tych względów nie mógł być stosowany przez Sąd. Tym samym nie można skutecznie postawić Sądowi zarzutu naruszenia przepisu, którego nie stosował. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.