II OSK 234/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 596/06 w sprawie ze skargi Fundacja [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wykreślenia obiektu z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...], który po rozpoznaniu wniosku tejże Fundacji o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury z dnia [...] odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków domu rządcy wchodzącego w skład zespołu folwarcznego w B. wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...]. Oddalając skargę w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd podzielił stanowisko organu administracji o braku przesłanek, mimo złego stanu technicznego przedmiotowego obiektu, do skreślenia go z rejestru zabytków. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru zabytków. Przepis ten stosuje się odpowiednio do skreślenia z rejestru części zabytku. Dokonując oceny, czy zachodzą wymienione w powyższym przepisie przesłanki do wykreślenia zabytku z rejestru, należy mieć na uwadze, że dobra kultury wpisane do rejestru zabytków podlegają szczególnej ochronie prawnej przewidzianej w powołanej ustawie. W rozpoznawanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie zdaniem Sądu odmówił skreślenia z rejestru zabytków domu rządcy wchodzącego w skład zachowanego w B. zespołu folwarcznego, a rozstrzygnięcie to organ oparł na ustaleniach zawartych w dokumentacji technicznej obiektu, opracowanej w [...] przez inż. S. Z. oraz opinii specjalistycznej wykonanej przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w W. z dnia [...], jak również na ustaleniach zawartych w protokole oględzin obiektu w dniu [...] oraz dokumentacji fotograficznej. W aktach sprawy znajduje się również karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa dotycząca przedmiotowego obiektu. Dokumentacja ta zawiera między innymi historię obiektu, jego opis, stan zachowania, postulaty konserwatorskie, bibliografię, źródła ikonograficzne i fotograficzne. Dokumentacja techniczna opracowana w [...] przez inż. S. Z. dotyczyła projektu budowlanego zabezpieczenia trwałego domu rządcy. Opracowanie to obejmowało podstawowy zakres robót, który miał na celu wzmocnienie substancji zabytkowej oraz zwiększenie ogólnej sztywności przestrzennej obiektu. W ocenie Sądu prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w postaci specjalistycznej opinii i dowodu z oględzin organ ustalił, że przedmiotowy obiekt, pomimo złego stanu technicznego i konieczności pilnego zabezpieczenia oraz podjęcia robót budowlanych i prac konserwatorskich, nie utracił swojej wartości historycznej i naukowej. Jako zabytek architektury i budownictwa stanowiący część układu urbanistycznego, ruralistycznego i zespołu budowlanego podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ ustawy). Sąd nadto podniósł, że stan techniczny budynku wynika z braku jego zabezpieczenia przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych, do którego zobowiązany jest jego właściciel. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 2 i 3 ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Właściciel zabytku nie może uchylać się od powyższego obowiązku poprzez dążenie do jego wykreślenia z rejestru, zwłaszcza że w przedmiotowej sprawie obiekt został wpisany do rejestru zabytków w [...] r., a jego właściciel nie uczynił nic aby go zabezpieczyć przed zniszczeniem. W związku z tym, iż w postępowaniu o skreślenie z rejestru zabytków nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1110 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku przez Fundację [...] zarzuciła: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; naruszenie art. 113 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i pominięcie przepisów budowlanych "w odniesieniu do konstrukcji budynku domu rządcy". Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarga kasacyjna podnosi, że art. 13 ustawy nie wprowadza dla organu administracji uznania administracyjnego w zakresie skreślenia zabytku z rejestru zabytków, który może lecz nie musi go wykreślić. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy daje poważne podstawy do twierdzenia, że dom rządcy w B. uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej. Zarówno Minister Kultury w decyzji z [...] jak i Sąd w zaskarżonym wyroku, zamiast zbadać prawidłowość stwierdzenia stopnia zniszczenia budynku, oparli się na dodatkowych nieprzewidzianych w ustawie przesłankach, dotyczących przyczyny powstania znacznego zniszczenia zabytku oraz wskazuje winnego tego stanu. Wskazane w uzasadnieniach powody rozstrzygnięć jednoznacznie wskazują, że zarówno organ administracji jak i Sąd uzależniają możliwość skreślenia zabytku z rejestru zabytku od wcześniejszego zachowania właściciela i wbrew brzmieniu przepisu art. 13 ustawy o opiece nad zabytkami praktycznie przymuszają go do odbudowy zniszczonego zabytku. Prawo ochrony zabytków zawiera uprawnienia dla organów administracji w przypadku, gdy właściciel narusza obowiązki wskazane w art. 5 tej ustawy, jednak w takich przypadkach jako sankcji nie przewidziano zakazu wykreślenia zabytku z rejestru. Ponadto skarga kasacyjna podnosi, że Sąd pominął zarzuty skarżącego w przedmiocie niemożliwości zabezpieczenia i utrzymania zabytku z uwagi na jego zniszczenie z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyrażając pogląd, iż w "postępowaniu o skreślenie z rejestru zabytków nie mają zastosowania także przepisy prawa budowlanego". Pogląd ten jest błędny i w istocie również doprowadził do niewyjaśnienia przez Sąd istoty sprawy. Art. 5 ustawy nie nakłada na właściciela obowiązku "odbudowy" zabytku lecz "zabezpieczenia i utrzymania zabytku". W tym zakresie zatem zarówno na podstawie art. 3 pkt 8 ustawy jak i art. 2 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie do zabytków z zastrzeżeniem, iż nie naruszają one przepisów odrębnych w tym o ochronie zabytków. Przepisy o ochronie zabytków nie wprowadzają odrębnych regulacji w zakresie warunków technicznych budynków w tym bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Inne rozwiązanie prawne powodowałoby zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 13 ustawy przez błędną jego wykładnię. W myśl tego przepisu wpisany do rejestru zabytek podlega wykreśleniu jeśli na skutek zniszczenia utracił swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową. Wymieniony przepis nie wiąże wykreślenia z rejestru wpisanego zabytku od możliwości jego naprawy i usunięcia powstałych zniszczeń, stąd podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę niemożliwości dokonania remontu nie jest trafna. Bez znaczenia, w postępowaniu opartym o wymieniony przepis, jest kwestia czy obiekt wymaga wykonania prac budowlanych polegających na remoncie czy też wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych. Wskazane w tej mierze w skardze kasacyjnej okoliczności mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu przewidzianym w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy. Słuszne jest również stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu o skreślenie zabytku z rejestru nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego, bowiem nie są w nim rozstrzygane kwestie dotyczące zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych a wyłącznie to, czy stopień zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru jest tego rodzaju, że utracił on swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową i oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji miał na względzie takie rozumienie wymienionego przepisu. Materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że obiekt na skutek zniszczenia utracił swą wartość historyczną i w związku z tym słusznie Sąd I instancji ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki dla wykreślenia zabytku z rejestru na podstawie wymienionego przepisu. Podzielić należy, co do zasady, słuszność argumentacji skargi kasacyjnej, iż w sprawie skreślenia obiektu z rejestru zabytków nie mogą być brane pod uwagę okoliczności, które spowodowały jego zniszczenie, w tym zaniechanie wypełnienia obowiązków wynikających z art. 5 ustawy przez jego właściciela. Kwestia egzekwowania od właściciela jego obowiązków wynikających z tego przepisu może podlegać trybowi postępowania przewidzianego w art. 49 ustawy jak i odpowiedzialności karnej określonej w art. 110 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przywołał wprawdzie art. 5 pkt 2 i 3 ustawy i wskazał, że zły stan obiektu jest następstwem braku jego zabezpieczenia przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych, a do takiego zabezpieczenia zobowiązany jest właściciel to jednak z tej okoliczności Sąd I instancji nie wyprowadzał oceny dla prawidłowości zastosowania przez organ administracji art. 13 ustawy i odmowy skreślenia zabytku z rejestru, natomiast wyraźnie Sąd zaakcentował, że prawidłowe są ustalenia organu administracji, iż nie zostało ujawnione, że na skutek zniszczenia zabytek utracił swą wartość historyczną i naukową; a zatem nie spełnione zostały przewidziane w wymienionym przepisie przesłanki dla skreślenia go z rejestru zabytków. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a., gdyż sprawa nie wymagała przeprowadzenia określonych dowodów w sprawie, a przytoczona przez stronę argumentacja zmierza w istocie do wykazania, że Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionych przez stronę zarzutów związanych w jej ocenie z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem w istocie zarzut ten dotyczy naruszenia wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia skarga kasacyjna formułując zarzuty nie wymienia. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.