VI SA/Wa 677/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi H. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą O. S. K. P. "S." z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3) zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz skarżącego H. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą O. S. K. P."S." z siedzibą w P. kwotę 878,- zł (osiemset siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], Prezes Głównego Urzędu Miar, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego H. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą O. S. K. P. "S." z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w sprawie określenia dla skarżącego opłaty za wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezes Głównego Urzędu Miar udzielił skarżącemu zezwolenia nr [...] na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych. Jednocześnie wraz z decyzją Prezes Głównego Urzędu Miar przesłał do strony pismo z dnia [...] czerwca 2005 r., w którym wezwał skarżącego do uiszczenia na wskazane konto opłaty w wysokości 21.600,- złotych w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W podstawie prawnej Prezes Głównego Urzędu Miar powołał się na przepis § 9 ust. 2 pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz.U. Nr 229 poz. 2309). Pismem z dnia 8 czerwca 2005 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o rozłożenie w/w kwoty na raty, lecz w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 15 czerwca 2005 r. Prezes Głównego Urzędu Miar odmówił stronie pozytywnego załatwienia wniosku. W konsekwencji braku uiszczenia w/w kwoty Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], określił dla skarżącego zaległą opłatę w kwocie 21.600,- zł za udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych, a także określił odsetki za zwłokę od zaległej opłaty na dzień [...] listopada 2005 r. w kwocie 1151,30 zł. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2441 ze zm.) oraz na unormowania zawarte w § 9 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r., a także na stosowne przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60). Pismem z dnia 16 grudnia 2005 r. skarżący H. U. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] listopada 2005 r. i umorzenie postępowania, skarżący stwierdził w uzasadnieniu, że określona w decyzji opłata z tytułu zezwolenia została zawyżona i określona niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania zezwolenia. Zdaniem skarżącego w owym czasie organ nie miał prawa pobierać opłaty za wydanie zezwolenia na sprawdzanie urządzeń pomiarowych, a jedynie za zezwolenie na instalację lub naprawę tych urządzeń, co wynika wprost z treści art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy zostało wydane przedmiotowe zezwolenie. Ponadto skarżący, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie określenia dla skarżącego opłaty za wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na przepis art. 24 ust. 1 ustawy- Prawo o miarach - stwierdził, że czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, określone w ustawie i jej przepisach wykonawczych oraz wynikające z wykonywania przez nie zadań przewidzianych w odrębnych ustawach, podlegają opłacie. Jedną z czynności organów administracji miar objętych obowiązkiem opłaty były czynności udzielenia lub zmiany zezwolenia. Opłaty te zobowiązany jest uiszczać wnioskodawca (art. 24 ust. 4 ustawy), ustalając we własnym zakresie wysokość należnych opłat na podstawie obowiązujących stawek (art. 24a ust. 2 ustawy). Organ wskazał, iż na podstawie delegacji zawartej w art. 24a ust. 4 ustawy - Prawo o miarach, Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 14 października 2004 r., ustalając w § 9 ust. l wysokość opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych - dla tego rodzaju zezwolenia, wydanego na okres 12 miesięcy, na kwotę 12.000 zł. Prezes Głównego Urzędu Miar podniósł, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma ustalenie rzeczywistego zakresu udzielanych zezwoleń oraz rodzaj wykonywanych czynności w ramach udzielanego zezwolenia. Organ wskazał, iż podstawowym aktem normatywnym regulującym wykonywanie działalności z zakresu instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych jest rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985, ze zm.). Art. 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady wskazuje na konieczność podejmowania czynności z zakresu instalacji lub naprawy tachografów samochodowych przez uprawnione warsztaty (będące w Rzeczypospolitej Polskiej adresatami zezwolenia wydawanego przez Prezesa Głównego Urzędu Miar), natomiast szczegółowy zakres podejmowanych czynności w przypadku posłużenia się nowym przyrządem lub naprawianym określają przepisy załącznika I Rozdziału VI "Badania i Kontrole" ww. rozporządzenia Rady. Zgodnie z ust. 1-3 ww. Rozdziału, dla tachografów samochodowych zostały rozróżnione czynności instalacji (ust. 1 zdanie 1: "każdy przyrząd, zarówno nowy [...]"), naprawy (ust. 1 zdanie 1: "każdy przyrząd, zarówno nowy jak i naprawiony [...]") oraz badania kontrolnego (ust. 1 zdanie 2: "uwierzytelnienie wstępne obejmujące sprawdzenie i potwierdzenie zgodności [... ]" i ust. 2 zdanie 2). Tym samym – zdaniem organu - zostały wyraźnie rozróżnione czynności instalacji, naprawy oraz badania kontrolnego, z tym jednakże zastrzeżeniem, iż po instalacji i każdorazowej naprawie niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego badania kontrolnego. Ponadto w ust. 3 załącznika I Rozdziału VI "Badania i Kontrole", ww. rozporządzenie Rady wprowadziło wymóg dokonywania badania okresowego. Powołane rozporządzenie Rady nie uregulowało wszystkich zagadnień dotyczących urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, dlatego też każde Państwo Członkowskie, na podstawie art. 19 ust. 1 tego rozporządzenia Rady, zobowiązane było do wydania przepisów krajowych. Aktem normatywnym w Rzeczypospolitej Polskiej precyzującym odpowiednie postanowienia rozporządzenia Rady jest ustawa - Prawo o miarach oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zdaniem organu podstawowym przepisem w ww. ustawie jest art. 16c ust. 1 wskazujący jednoznacznie zakres działalności wykonywanej w ramach zezwolenia (zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady), określając go jako instalację lub naprawę oraz sprawdzanie pod względem zgodności z wymaganiami okresowo, przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie określonych rodzajów przyrządów pomiarowych. Tak sformułowany zakres wykonywanej działalności, zbieżny z treścią cytowanych przepisów rozporządzenia Rady, ustala rodzaj podejmowanych przez uprawnione podmioty w ramach instalacji i kontroli poszczególnych czynności, którymi są: instalacja lub naprawa oraz sprawdzanie przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie. Zdaniem Prezesa Głównego Urzędu Miar należy uznać, iż są to czynności odrębne, jakkolwiek konsekwencją dokonania instalacji lub naprawy jest obowiązek przeprowadzenia sprawdzania. W takim znaczeniu czynności sprawdzania są nierozerwalnie związane z instalacją lub naprawą określonych rodzajów przyrządów pomiarowych. Według organu z cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, iż na podstawie udzielonego zezwolenia uprawniony podmiot będzie wykonywał każdorazowo czynności sprawdzania. W takim też znaczeniu należy rozpatrywać przepisy dotyczące ustalania podstawy uiszczania przez wnioskodawców opłat oraz ich wysokości, za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar przy wydawaniu zezwolenia. Prezes Głównego Urzędu Miar stanął na stanowisku, iż w świetle przedstawionych regulacji prawnych ograniczenie w art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach czynności związanych z udzieleniem zezwolenia jedynie do napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych należy uznać za niezamierzoną pomyłkę, polegającą na niedostosowaniu powołanego zapisu do rzeczywistej treści art. 16c ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy – Prawo o miarach oraz przepisów Załącznika I Rozdziału VI cyt. rozporządzenia Rady (EWG). Nie ma bowiem – według organu - żadnego logicznego wytłumaczenia dla faktu pominięcia zwrotu "oraz sprawdzania" w treści ustawy - Prawo o miarach w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 czerwca 2005 r. Nie może być nim przede wszystkim celowy zabieg, gdyż czynności "sprawdzenia" podejmowane przez uprawniony podmiot są wyraźnie wyróżnione w rozporządzeniu Rady oraz ustawie, jako jedna z trzech czynności podejmowanych w związku z instalacją i kontrolą, a nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do uznania, iż właśnie za tę czynność w ramach udzielania zezwolenia ustawodawca nie przewidział należnej opłaty. Według Prezesa Głównego Urzędu Miar o zaistniałej omyłce świadczy także brzmienie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych (Dz.U. Nr 33, poz. 295), które de facto umożliwiają udzielenie zezwolenia do napraw, instalacji i sprawdzania, do napraw i sprawdzania, do instalacji i sprawdzania albo do napraw, co oznacza, iż ustawodawca przewidział (za wyjątkiem zezwolenia do napraw) tylko i wyłącznie udzielenie zezwolenia obejmującego swym zakresem sprawdzanie. Wydanie wnioskującemu podmiotowi zezwolenia, zgodnie z treścią art. 16c ustawy - Prawo o miarach i w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy, rodzi obowiązek uiszczenia zapłaty za całość czynności podjętych przez organy administracji miar podczas udzielania zezwolenia (instalacji lub napraw i sprawdzania). W związku z powyższym – zdaniem organu - zastosowanie znajdował § 9 ust. l pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. Prezes Głównego Urzędu Miar uznał, iż dokonanie wykładni systemowej oraz logicznej przepisów z zakresu udzielania zezwoleń pozwala na ustalenie rodzaju czynności, na których wykonywanie wydawana jest przedmiotowa decyzja, a w konsekwencji możliwy jest do ustalenia katalog czynności podlegających należnej opłacie. Z brzmienia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r., stanowiącego podstawę po obliczenia i uiszczenia przez stronę opłaty z tytułu udzielonego zezwolenia wynika, iż odzwierciedla on uregulowania zawarte w powołanych powyżej przepisach rozporządzenia Rady i ustawy - Prawo o miarach. Powyższą interpretację potwierdza także treść art. 24a ust. 4 tej ustawy, nakazującego uzależnienie określenia opłat za udzielenie zezwolenia od "zakresu udzielanych zezwoleń". Prezes Głównego Urzędu Miar podkreślił, że § 9 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004r. odpowiada zakresowi spraw przekazanych do uregulowania i wytycznym zawartym w treści delegacji ustawowej oraz art. 16c ust. 1 ustawy, wskazującego na zakres udzielanych zezwoleń. Organ zwrócił uwagę, że ustawa - Prawo o miarach, w sposób zgodny z treścią art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określa w art. 24 ust. 2 elementy konieczne do prawidłowego określenia opłaty z tytułu udzielanego zezwolenia: podmiot (kto powinien płacić opłatę) - podmiot wnioskujący o udzielenie zezwolenia oraz przedmiot (zjawiska życia społecznego i gospodarczego podlegające opłacie) - udzielenie przez Prezesa Głównego Urzędu Miar zezwolenia, w związku z czym organ uznał za bezprzedmiotowe wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące rzekomej niekonstytucyjności § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. Ponadto organ zauważył, iż rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 sierpnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 182, poz. 1530), uchylając w § 9 w ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. pkt 2, 5 i 7, dokonało zmiany tego przepisu w sposób zgodny z przedstawianą powyżej interpretacją. Wprowadzona zmiana w treści rozporządzenia oznacza, iż rzeczywistą wolą ustawodawcy jest interpretowanie całości uregulowań dotyczących zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie napraw lub instalacji oraz sprawdzania, w tym ustalania należnych opłat, znajdujących się w ustawie - Prawo o miarach, w tym w art. 24 ust. 2 pkt 5 - zgodnie z ustalonym w rozporządzeniu Rady oraz w art. 16c ust. 1 ustawy zakresem tych zezwoleń. Ponadto organ wskazał, iż ustawodawca sprostował omyłkę w treści art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, dokonując zmiany tego przepisu poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych" (zmiana wprowadzona art. 27 pkt 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o systemie tachografów cyfrowych, Dz. U. Nr 180 poz. 1494), co – zdaniem organu - potwierdza przyjętą i opisaną powyżej interpretację. W konsekwencji Prezes Głównego Urzędu Miar stwierdził, że określona w zaskarżonej decyzji opłata w wysokości 21.600,- złotych znajdowała swoją podstawę w treści § 9 ust. 1 pkt l i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. W piśmie z dnia 23 lutego 2006 r. skarżący H. U. – działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo o miarach – poprzez zawyżenie opłaty i określenie jej wysokości niezgodnie z obowiązującymi w czasie wymagalności tego zobowiązania przepisami, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez uzasadnienie obu decyzji bez uwzględnienia wielu przesłanek niezbędnych do ich podjęcia. W uzasadnieniu skarżący - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko – stwierdził, iż należy przede wszystkim zwrócić uwagę na brzmienie art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, obowiązujące w dacie wydania zezwolenia. Wówczas przepis ten stanowił, iż za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar pobiera się opłaty za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych. Skarżący podkreślił, że swoje zobowiązanie z tytułu otrzymania zezwolenia uregulował w kwocie określonej w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. Przepis ten przewidywał opłatę za zezwolenie do wykonywania napraw i instalacji w wysokości 1.500 zł. Skarżący stwierdził, iż ustawodawca nie przyznał Ministrowi Finansów uprawnienia do określenia w drodze rozporządzenia opłaty za zezwolenia w zakresie sprawdzania, albowiem opłata za wydanie zezwolenia na wykonywanie tej czynności nie została przewidziana w ustawie – Prawo o miarach. Zanegował stanowisko organu, w którym dał on prymat wykładni przepisów nad dosłownym brzmieniem przepisu. Skarżący podniósł, iż możliwym było i jest określenie opłat oddzielnie dla każdej z czynności, na które wydawane jest zezwolenie, a także podkreślił, że nie kwestionuje związku pomiędzy czynnością sprawdzania, instalacji lub naprawy. Skarżący powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przedstawił obszerny wywód na temat stanowienia i stosowania prawa. W szczególności zwrócił uwagę, iż rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a nie ją uzupełniać. Skarżący podkreślił, iż zakres upoważnienia nie może wynikać z jego wykładni celowościowej. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż opłata pobierana za tego typu pozwolenia jest niewspółmiernie wysoka i nie została ograniczona żadną kwotą w ustawie. W tym kontekście skarżący zauważył, iż zgodnie z delegacją zawartą w art. 24a ust. 4 ustawy – Prawo o miarach wysokość opłaty winna być ustalona z uwzględnieniem rodzajów przyrządów pomiarowych, charakteru wykonywanych czynności, stopnia skomplikowania i czasu przeprowadzonych badań i sprawdzeń oraz ich uzasadnionych kosztów. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Miar podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., iż przekroczeniem delegacji ustawowej było ustalenie w pierwotnej wersji § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. wysokości opłat dla ewentualnie udzielanych zezwoleń do napraw i instalacji (pkt 2), do instalacji (pkt 5), oraz sprawdzania (pkt 7), nie mieściły się one bowiem w zakresie udzielanych zezwoleń. Zdaniem organu przepis § 9 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów został dostosowany do treści art. 16c ust. 1 ustawy – Prawo o miarach w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 sierpnia 2005 r. Wprowadzona zmiana - zdaniem organu - oznacza, iż rzeczywistą wolą ustawodawcy było i jest interpretowanie całości uregulowań dotyczących zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie napraw lub instalacji oraz sprawdzania, w tym ustalenia należnych opłat, w oparciu o art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo o miarach, zgodnie z ustalonym w rozporządzeniu Rady (EWG) oraz art. 16c ust. 1 ustawy zakresem tych pozwoleń. W pismach procesowych z dnia 8 maja 2006 r. oraz 5 września 2006 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymując w całości zarzuty skargi – podniósł szereg okoliczności podważających prawidłowość stanowiska Prezesa Głównego Urzędu Miar. Na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. strony podtrzymały swoje stanowiska wyrażone w toku dotychczasowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga H. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą O. S. K. P. "S." z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Głównego Urzędu Miar, jak również utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] - naruszają prawo. W ocenie Sądu wydając przedmiotowe decyzje Prezes Głównego Urzędu Miar dopuścił się obrazy przepisu art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zezwolenia nr [...] na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych, tj. w dniu [...] czerwca 2005 r., oraz przepisu § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy – polegającej na zastosowaniu tych przepisów w celu nałożenia na stronę skarżącą opłat ustalonych niezgodnie z normą wyrażoną w Art. 217 Konstytucji RP, przy jednoczesnym naruszeniu Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z Art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 217 Konstytucji RP stanowi, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Przepis ten wskazuje, że ingerencja ustawodawcy w sferę majątkową obywatela może odbyć się jedynie w formie ustawy, która musi spełniać określone w Konstytucji wymogi co do treści. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że akt normatywny nie spełnia konstytucyjnych wymagań (tak m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., FSK 26/04 - Prokuratura i Prawo 2005/2/41). Takie konstytucyjne uregulowanie materii prawa daninowego, zastrzeżonej wyłącznie dla ustawy, Trybunał Konstytucyjny uzupełnił przez wymagania zawarte w Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału podustawowe akty prawne mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej do materii ustawowej, pod warunkiem, że spełniają wymagania określone w Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Akty podustawowe mogą zatem zawierać wyłącznie regulacje uzupełniające to, co uregulowane zostało w ustawie, i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji podatku (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 1998 r., U. 1/98). Zgodnie z Art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, tzn. nieopartego tylko na domniemaniu, ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, nadto zaś – w zgodzie z normami Konstytucji, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi (vide: Jerzy Oniszczuk Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 990). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy (por. np. /w:/ uzasadnienie wyroku TK z dnia 6 marca 2002r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13). Przepisy aktu wykonawczego mogą więc jedynie, w ramach wyznaczonych powyższą normą konstytucyjną oraz w zakresie określonym w przepisach ustawy stanowiących delegację do wydania takiego aktu, regulować kwestie szczegółowe dotyczące trybu realizacji uprawnień bądź obowiązków wynikających wprost z ustawy. Należy – zdaniem Sądu – jedynie zauważyć, iż powyższe zasady konstytucyjne wywodzone z Art. 84 i 217 w zw. z Art. 92 ust. 1 Konstytucji dotyczą prawa daninowego (podatków i innych danin publicznych). W tym miejscu wypada jedynie zauważyć, iż kwestia klasyfikacji opłat administracyjnych pozostaje w doktrynie dyskusyjna, albowiem część przedstawicieli nauki odmawia takim opłatom przymiotu danin publicznych (por. m.in. W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005, s. 33-34 i powołana tam literatura i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). W ocenie Sądu nie zmienia to faktu, iż również w stosunku do opłat o charakterze publicznoprawnym (administracyjnym), ocenianych w niniejszej sprawie, należy zastosować konstytucyjną zasadę wyłączności ustawy, co oznacza, że nie można akceptować sytuacji, w której dopuszcza się nakładanie na obywatela takich opłat (danin) pomimo, że są one uregulowane w akcie podustawowym, bez uprzedniego ustawowego unormowania tej materii. Kwestia klasyfikacji opłat do danin publicznych, czy też innych opłat niosących ze sobą skutki ekonomiczne dla obywatela, pozostaje bez znaczenia także dla obowiązku zastosowania wymagań określonych w Art. 92 Konstytucji RP. Dokonując analizy przepisów zastosowanych przez Prezesa Głównego Urzędu Miar należy zauważyć, iż w art. 24 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach określone zostały opłaty za czynności organów administracji miar i podległych im urzędów. Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, obowiązującym w dniu wydania przedmiotowego zezwolenia, tj. w dniu [...] czerwca 2005 r., opłaty pobierało się wyłącznie za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych. Natomiast wysokość i tryb pobierania opłat, o których mowa w art. 24, miał - zgodnie z ust. 4 - określić minister właściwy do spraw finansów publicznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, w drodze rozporządzenia, uwzględniając określone dalej kryteria. Kryteria te nie mogły jednak wprowadzać dodatkowych opłat za inne czynności, nawet uzasadnione i wymagane przepisami Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro ustawa – Prawo o miarach nie przewidywała, w omawianym okresie, opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, to niedopuszczalne było ustanowienie jej w przepisie wykonawczym do ustawy. Tak więc wszystkie postanowienia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym skarżący miał obowiązek uiścić opłatę za zezwolenie, określające opłatę za czynność sprawdzania – nie mogły być stosowane, gdyż zawarta w nich regulacja uzupełniała regulację ustawową, a poza tym wykroczyła poza delegację ustawową. Dlatego słusznie skarżący pominął te przepisy ustalając wysokość opłaty za uzyskane zezwolenie i należną opłatę ustalił w oparciu o przepis, który określał opłatę przewidzianą w ustawie – Prawo o miarach. W owym czasie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. przewidywało bowiem opłatę za czynności napraw i instalacji (§ 9 ust. 1 pkt 2). Z powyższych względów w żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Głównego Urzędu Miar, iż skarżący H. U. był zobowiązany do uiszczania opłaty określonej w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. Przedstawiony w zaskarżonej decyzji wywód, mający uzasadnić stanowisko organu, jest całkowicie błędny. Zdaniem Sądu ani z przepisu art. 16c ust. 1 ustawy – Prawo o miarach, ani z przywoływanego przez organ rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym nie można wywieść obowiązku uiszczenia opłaty za zezwolenie. Unormowania nakazujące podejmowanie czynności z zakresu instalacji lub naprawy tachografów samochodowych oraz ich sprawdzanie, czy też stanowiące o konieczności uzyskania zezwolenia na wykonywanie tych czynności, nie mogą być postrzegane jako stanowiące podstawę prawną do uiszczenia opłaty. Wprawdzie – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - rozważania organu dotyczące mocy obowiązującej rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. bezspornie wskazują na konieczność dokonania czynności sprawdzających i kontrolnych, co wprost wynika z powoływanego w zaskarżonej decyzji załącznika nr 1, niemniej nie mogą one być podstawą do zastosowania niekorzystnej dla strony skarżącej interpretacji przepisów krajowych. Czym innym jest bowiem zakres czynności, na jakie jest wydawane zezwolenie, a zupełnie czym innym kwestia ponoszonych za nie opłat. Jak już wcześniej podniesiono, ustawodawca nie przewidział opłaty za sprawdzanie przyrządów pomiarowych i regulacji tej nie można uzupełnić żadną wykładnią, ani - jak chce tego Prezes Głównego Urzędu Miar – logiczną, ani systemową. Wykładnia nie jest bowiem niczym innym, jak tylko poszukiwaniem rzeczywistego brzmienia przepisu prawnego, ustaleniem jego rzeczywistego znaczenia. Zastosowana przez organ wykładnia nie prowadzi do ustalenia rzeczywistego brzmienia przepisu art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o miarach, które de facto nie budzi wątpliwości, ale do uzupełnienia jego treści i to nie poprzez istniejące w ustawie unormowania, które obejmują materię ujętą w tym przepisie (opłaty). Zdaniem Sądu istnienia obowiązku nie można dowodzić wskazując wyłącznie na późniejsze zmiany aktów prawnych, a to przez wzgląd chociażby na konstytucyjną zasadę lex retro non agit. W ocenie Sądu absolutnie nie do przyjęcia jest również argumentacja organu, iż opłata za czynność sprawdzania jest należna, ponieważ ustawodawca tylko przez pomyłkę nie wymienił jej w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o miarach. Na nikogo nie można nałożyć obowiązków, które nie wynikają z przepisu prawa, bez względu na przyczyny, dla których dany obowiązek nie został znormalizowany. Ponadto należy uznać, iż organ opierając się na przepisie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o miarach oraz § 9 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów dopuścił się – zdaniem Sądu - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz Art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (Art. 2 Konstytucji RP) przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Z zasady praworządności wynika, iż organy zobowiązane są opierać swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji. Nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA - OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Zdaniem Sądu w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej, a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Nie wolno jednak organom administracji wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę niż niewykonanie poszczególnego zadania (tak np. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352). Warto również podnieść, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przy egzekucji obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za których naruszenie nakładana jest kara administracyjna, bezwzględnie muszą być zachowane zasady interpretacji i stosowania norm o charakterze restrykcyjnym ukształtowane w dziedzinie prawa karnego, zwłaszcza prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (tak np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 30/04, ONSAiWSA, nr 1 z 2004 r., poz. 25). W niniejszej sprawie chodziło wprawdzie nie o karę administracyjną lecz opłatę publicznoprawną, niemniej – w ocenie Sądu - należało przyjąć podobną zasadę działania organu administracji. W tej sytuacji, z uwagi na wskazane powyżej istotne uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był uchylił zaskarżone decyzje Prezesa Głównego Urzędu Miar, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, poniesionych w niniejszej sprawie, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).