II OSK 17/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2106/05 w sprawie ze skarg Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. i Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2106/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratury Okręgowej w G. i Polskiego Związku Działkowców OZ w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2021/00 uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydaną w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody G. z dnia [...], którą przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] (działka nr ew. [...]) położoną przy ul. [...] w G.. W następstwie wydania tego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem rozważenia wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Wojewoda P. odmówił uchylenia decyzji Wojewody G. z dnia [...] Odwołanie od tej decyzji złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., zgłaszając swój udział w postępowaniu. Od decyzji odwołał się także Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w G.. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...], którą Wojewoda na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z [...] r. wskazując, iż brak jest przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie przekazania nieruchomości wchodzącej w skład Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadzie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299), wystąpił Polski Związek Działkowców podając, iż na części przekazanej nieruchomości znajdowały się ogrody działkowe. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji trafnie ustalił, iż nie zachodziły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Skargi na powyższą decyzję wnieśli Polski Związek Działkowców oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w G.. Polski Związek Działkowców zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. przez błędne ustalenie, iż nie zachodziły określone w tym przepisie przesłanki wznowienia postępowania, naruszenie wymagań co do właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 §1 i 3 k.p.a.) oraz zasad ogólnych k.p.a. (art. 7, 10, 12 k.p.a.). Wskazano także na pominięcie treści normatywnej art. 1, 7 ust. 2 art. 8 ust. 2 art. 10 i 20 - 22 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12 poz. 58 ze zm.). W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że interes prawny Związku wynika wprost z ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Skutkiem wydania decyzji z 1994r. jest zniweczenie uprawnienia Związku do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruntach zagospodarowanych jako ogrody działkowe. W ocenie skarżącego, skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, to uznano taki status PZD. Pozostaje to w sprzeczności z ustaleniami organu, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto podniesiono, iż dokumenty stanowiące podstawę orzekania były sprzeczne ze stanem rzeczywistym, gdyż nie uwzględniono w nich faktu znajdowania się na terenie nieruchomości ogrodów działkowych. Zdaniem skarżącego, wystąpienie organu po wydaniu prawomocnej decyzji z [...]r. do AWRSP o zgodę na zmianę tej decyzji, ze wskazaniem nieuwzględnienia faktu lokalizacji na terenie przekazanej nieruchomości ogrodów działkowych, potwierdza, że organ nie wiedział o zlokalizowaniu ogrodów działkowych. Zarzucono także przewlekłe prowadzenie postępowania. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., gdyż nie uwzględniono wyczerpania przesłanek określonych w tych przepisach, co powinno znaleźć wyraz w wydaniu decyzji na zasadzie art. 151 § 2 k.p.a., a nie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, iż w świetle art. 5 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych Skarb Państwa nie mógł powierzyć AWRSP gruntów zagospodarowanych jako ogródki działkowe. Nieprawidłowość odnośnie przekazania potwierdza późniejsze rozporządzenie przez Agencję gruntami w ten sposób, iż ogród nie jest prowadzony przez Związek. Podniesiono, że zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ przy wydawaniu decyzji z [...] r. oparto się na ewidencji gruntów, która nie była zgodna ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, iż celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy istotnie występują przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145 a § 1 k.p.a., przy czym, o ile postępowanie toczy się na wniosek strony, ocena wystąpienia przesłanek dotyczy tych wskazanych we wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można uznać, aby fakt istnienia ogrodów działkowych na spornym terenie był okolicznością nieznaną organowi. Decyzja o przekazaniu gruntów na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa została wydana na podstawie dokumentacji geodezyjnej, na którą składa się wypis z gruntów z datą [...] wraz z mapą ewidencyjną. Z wypisu tego wynikało, że działka nr [...] pozostaje we władaniu Państwowego Funduszu Ziemi, zaś z załączonej mapy, że na części działki zlokalizowane są ogrody działkowe. Bez znaczenia jest kwestia, że organ nie podjął starań by wyjaśnić, czy dane zawarte w ewidencji, co do podmiotu władającego, są zgodne ze stanem rzeczywistym. Przesłanka ta nie może być podstawą wznowienia postępowania i oceny tej nie może zmienić także fakt wystąpienia przez Wojewodę, po wydaniu prawomocnej decyzji z [...] roku, do AWRSP o zgodę na zmianę ostatecznej decyzji. Sąd podkreślił, iż okoliczności zawarte w aktach nie mogą być traktowane jako nieznane organowi, zaś sprzeczność zgromadzonego materiału dowodowego z rozstrzygnięciem, w pewnych przypadkach, może być jedynie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ trafnie uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w pkt 5 jak i w pkt 1 art. 145 § 1 k.p.a. Ewentualna sprzeczność dokumentów, stanowiących podstawę orzekania, ze stanem faktycznym nie pozwala przyjąć, że są fałszywe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Pojęcie fałszerstwa wiąże się ze sporządzeniem lub przerobieniem dokumentu tak, aby jego treść była niezgodna z prawdą. W toku postępowania nie stwierdzono, ani skarżący nie wykazał, aby dokumenty stanowiące podstawę orzekania zawierały treść niezgodną z treścią ówczesnej ewidencji gruntów. Z tych względów nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia art. 151 § 2 k.p.a. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że Polski Związek Działkowców był stroną pominiętą w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] r. Sąd podniósł, iż w świetle art. 17 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - w brzmieniu na dzień wydawania decyzji z [...] r. - o fakcie wydania decyzji należało zawiadomić niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomością. W rozumieniu ustawy osoby te nie były zatem traktowane jako strony postępowania, gdyż w takim przypadku, odnośnie obowiązku doręczania im decyzji, znalazłby zastosowanie art. 109 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, iż w świetle tej ustawy fakt przekazania nieruchomości nie miał wpływu na zakres uprawnień do gruntów dla podmiotów władających. Odrębną kwestią są zagadnienia skutków faktycznych, jakie wiązały się z przekazaniem gruntów (podnoszona w skardze utrata możliwości uzyskania użytkowania wieczystego na zasadach wynikających z późniejszych regulacji prawnych, czy faktyczna utrata władztwa PZD nad terenem działek). Kwestie te mogą przemawiać jedynie za tym, iż PZD miał interes faktyczny w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] r., co nie jest tożsame z posiadaniem interesu prawnego rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu nietrafny jest wywód skarżącego, że organ przesądził o statusie strony dla Polskiego Związku Działkowców przez sam fakt wszczęcia postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Sąd wskazał, iż wobec przywołania w treści wniosku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zobligowany był do wznowienia postępowania, w ramach którego rozpoznawane są co do meritum kwestie faktycznego istnienia przesłanek wznowienia, jak i ewentualnych następstw stwierdzenia tych przesłanek (art. 149 § 2 k.p.a.). Ustalenie braku przesłanek musiało prowadzić do odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż organ w uzasadnieniu decyzji w sposób jasny wskazał przesłanki, jakimi się kierował orzekając w sprawie, odnosząc się do normatywnej treści art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Kwestie zaś przewlekłości postępowania mogłyby być oceniane przez Sąd w przypadku wniesienia przez Polski Związek Działkowców skargi na bezczynność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie art. 10 § 1, 28, 61 § 4, 76 § 1 i 3 oraz art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 oraz 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, polegające na błędnym przyjęciu, że urządzenie i prowadzenie pracowniczego ogrodu działkowego na gruncie Skarbu Państwa nie było doniosłą okolicznością w postępowaniu w sprawie przekazania tego gruntu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i nie dawało Polskiemu Związkowi Działkowców prawa uczestniczenia w nim jako strony. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Polski Związek Działkowców użytkował - stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12 poz. 58 ze zm.) – ogród działkowy o powierzchni 1.7300 ha. Rozpatrując interes prawny PZD należy odwołać się do art. 2 i 6 tej ustawy tj. definicji pracowniczego ogrodu działkowego i celu jego zakładania, który nie jest tożsamy z przeznaczeniem na cele gospodarki rolnej wskazanym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W świetle art. 5 ust. 1 tej ustawy Skarb Państwa nie mógł powierzyć AWRSP wykonywania prawa własności gruntów zagospodarowanych przez PZD, a w każdym razie powinien uznać prawo PZD do wypowiedzenia w kwestii zbieżności zadań PZD z zadaniami AWRSP. W ocenie Prokuratora, organ wydając decyzję zignorował prawa PZD, uznając za decydujące dane z ewidencji gruntów. Wprawdzie według art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dane z ewidencji gruntów powinny stanowić podstawę planowania gospodarczego i gospodarki gruntami, to jednak Wojewoda G. winien wyjaśnić sposób zagospodarowania gruntów - art. 7, art. 76 § 3 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Prokuratora art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie może uchylić fundamentalnej reguły art. 10 k.p.a. i krąg uczestników należy zakreślać każdorazowo w indywidualnym postępowaniu administracyjnym zależnie od występujących interesów prawnych. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., OPS 1/01 wskazano, iż modyfikacja sposobu doręczania decyzji administracyjnej nie wpływa na krąg stron postępowania i nie pozwala na ignorowanie ich interesu prawnego. Podniesiono, iż Polski Związek Działkowców jako samodzielna i samorządna osoba prawna ma prawo bronić swoich interesów majątkowych w postępowaniu administracyjnym nawet wówczas, gdy zapadłe rozstrzygnięcie nie wpływa na zakres ustawowych uprawnień. Poddanie gruntu Skarbu Państwa rygorom obowiązującym Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa miało wpływ na zakres uprawnień, gdyż przepisy art. 24 i nast. ustawy regulującej działalność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie przewidują możliwości przekazania gruntu w nieodpłatne użytkowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewoda G. w dniu [...] nie wiedział, że władającym gruntem – wbrew danym z ewidencji gruntów - jest Polski Związek Działkowców. Gdyby organ wiedział o tym fakcie, to zawiadomiłby PZD zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy. W ocenie Prokuratora, Wojewoda G. nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy ( art. 7 i art. 77 k.p.a. ) wskutek czego nie zapewnił udziału w postępowaniu Polskiemu Związkowi Działkowców ( art. 28, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 109 § 1 k.p.a. ). Są to wady wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wskazane wady uzasadniały uchylenie decyzji z dnia [...] Sąd pierwszej instancji nie podzielił racji przedstawionych w skargach. W piśmie z dnia 22 grudnia 2006 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w G., reprezentowany przez adwokata A. D., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 § 1, 28, 61 § 4, 76 § 1 i 3 oraz art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 oraz 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw i art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, powołał się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. nie wskazał, w jakiej postaci – zdaniem strony – przejawia się naruszenie prawa materialnego i na czym polega niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa przez Sąd pierwszej instancji, bądź też jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisów prawa niewłaściwie zinterpretowanych przez ten Sąd. Dodatkowo zauważyć należy, iż zarzuty kasacyjne w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości postępowania przeprowadzonego przed wydaniem decyzji Wojewody G. z dnia [...] i do kwestionowania zgodności z prawem tejże decyzji. Przypomnieć zatem należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał zgodność z prawem decyzji zaskarżonej do tegoż Sądu, a więc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody P. z dnia [...], którą Wojewoda P. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody G. z dnia [...] stwierdzając brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym dotyczących przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania powyższych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w tym zakresie, a to z poniższych względów. Przepis art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), zwanej dalej "u.p.o.d." – w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 września 1995 r. - stanowił, iż grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486), która weszła w życie z dniem 9 września 1995 r. Z tym dniem art. 8 u.p.o.d. uzyskał następujące brzmienie: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin" - ust. 1. "Grunty, o których mowa w ust. 1, mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości"– ust. 2. Polski Związek Działkowców jest więc użytkownikiem, a w pewnych wypadkach użytkownikiem wieczystym gruntów. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż Polskiemu Związkowi Działkowców w stosunku do gruntów, którymi włada, służy użytkowanie wieczyste albo ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 2005 roku, II CK 526/04, OSNC 2006/2/37). W zakresie charakteru prawa użytkowania zarówno w doktrynie jak i judykaturze wyrażano zgodny pogląd, iż użytkowanie w zakresie uregulowanym przepisami ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 k.c.) i to niezależnie od źródła jego powstania. Po komunalizacji gruntów w roku 1990 użytkowanie, o którym mowa w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych, zachowało charakter ograniczonego prawa rzeczowego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozważaniu pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody G. z dnia [...] zasadnie odwołał się do brzmienia ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody G. z dnia [...] - nieruchomości, określone w art. 1 i 2, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. Jednocześnie ust. 2 art. 17 tej ustawy stanowił, iż o wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, zawiadamia się niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne, władające nieruchomościami. Brzmienie tegoż przepisu jednoznacznie wskazuje, iż osobom i jednostkom organizacyjnym, władającym nieruchomościami w postępowaniu o przekazanie tych nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie przysługiwał przymiot strony. Osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami - z wyraźnej woli ustawodawcy - były powiadamiane o wydaniu decyzji. Podmiotom tym nie doręczano decyzji w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a., co oznacza, że podmioty te nie miały prawa wnoszenia środków odwoławczych w tym postępowaniu. Obowiązek, obciążający organ administracji publicznej z mocy art. 109 § 1 k.p.a., tj. obowiązek doręczenia decyzji na piśmie dotyczy wyłącznie stron danego postępowania administracyjnego. Wykonanie tego obowiązku przez organy ma na celu zagwarantowanie stronom postępowania administracyjnego możliwości wniesienia środków odwoławczych od decyzji organu I instancji i skargi do Sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Ze statusem strony postępowania łączą się określone uprawnienia. Nie jest możliwe przyznanie danemu podmiotowi wybiórczo tylko niektórych uprawnień strony tj. prawa uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym bez dalszych konsekwencji prawnych. Skoro ustawodawca postanowił, iż w postępowaniu o przekazanie nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami zawiadamia się niezwłocznie o wydaniu decyzji, to znaczy, że podmioty nie miały prawa uczestniczenia w tym postępowaniu. Uprawnieniu z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), określonemu w jako "zawiadomienie o wydaniu decyzji", nie towarzyszą prawa związane z doręczeniem decyzji administracyjnej, a więc i prawa strony postępowania administracyjnego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę również na przepis art. 16 oraz art. 17a powołanej wyżej ustawy (dodany z dniem 19 stycznia 1994 r. - ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 3.). Powyższe przepisy dotyczą uprawnień podmiotów władających nieruchomościami w zakresie ewentualnego zachowania tego prawa i określenia nowych warunków władania nieruchomością. Z powołanych wyżej przepisów nie można skutecznie wywieść uprawnienia Polskiego Związku Działkowców do występowania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody G. z dnia [...] jako strona. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). A zatem, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Polskiemu Związkowi Działkowców nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody G. z dnia [...] Wprawdzie w art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 roku przyznano Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenie o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych tj. uregulowano uwłaszczenie Polskiego Związku Działkowców, lecz te regulacje prawne, jako późniejsze w stosunku do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody G. z dnia [...] o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., nie mogą mieć wpływu na ocenę legitymacji Polskiego Związku Działkowców w [...] r. Status strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej kończącej to postępowanie. Dodatkowo wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2002r., K 39/2000 orzekł, iż art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486) jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz z art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. OTK-A 2002/1/4). Zgodnie z tym wyrokiem przepis art. 2 ust. 1 i 3 powołanej wyżej ustawy utracił moc z dniem 6 marca 2002 r. Bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku pozostaje także przepis art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższych względów zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.