II GSK 145/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Jan Kacprzak NSA Jan Grabowski (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 814/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 814/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 września 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 22 sierpnia 2005 r., nr [...] odmawiającą cofnięcia zezwolenia Nr [...] z dnia 30 grudnia 2003 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydanego dla L. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W.", uprawniającego do sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie w B. przy ul. D. Sąd I instancji orzekał w oparciu o ustalenia faktyczne organów obu instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w wyżej wymienionym sklepie dokonano sprzedaży napojów alkoholowych w postaci 1 butelki wódki Bols osobie nieletniej i w następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu zostało cofnięte. Organ uznał, że nie naruszono jednak zasad sprzedaży napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18 % zawartości alkoholu, a tym samym nie wystąpiły przesłanki określone w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 ze zm.) W skardze do WSA w Gdańsku Prokurator Rejonowy w B. wniósł o uchylenie powyższych decyzji, zarzucając niesłuszne niezastosowanie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) powoływanej ustawy, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających obligatoryjne jego zastosowanie. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno, zdaniem skarżącego, doprowadzić do cofnięcia wszystkich wydanych na rzecz L. P. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Uznając skargę za uzasadnioną WSA w Gdańsku stwierdził, że fakt sprzedaży nieletniemu alkoholu w postaci 1 butelki wódki Bols w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez L. P. przesądza o spełnieniu przesłanek art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i obliguje organ do cofnięcia zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych w nich wymienionych. Nakaz ten wynika, zdaniem Sądu I instancji, wprost z powołanego przepisu, który w ust. 10 odwołuje się do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 omawianej ustawy, a które wydaje się oddzielnie na poszczególne rodzaje napojów alkoholowych objętych ust. 3 tego przepisu, zatem sprzedaż alkoholu nieletniemu wbrew zakazowi wynikającemu z treści art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy skutkować musi cofnięciem zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w B. oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegającą na przyjęciu, że naruszenie postanowień zawartych w konkretnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przesłankę do cofnięcia wszystkich zezwoleń posiadanych przez danego przedsiębiorcę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że ustawodawca użył w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) omawianej ustawy liczby pojedynczej "zezwolenie". Jest to zabieg celowy, ponieważ w art. 18 tej ustawy, w którym uregulowano zasady wydawania, cofania oraz wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, liczby mnogiej użyto tylko w ust. 3, przesądzającym, iż "zezwolenie" wydaje się odrębnie na każdy z trzech rodzajów napojów alkoholowych oraz w ust. 3a, zawierającym wymóg uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych również odrębnie na każdy z trzech rodzajów napojów alkoholowych. Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że każde zezwolenie jest decyzją administracyjną, kończącą postępowanie administracyjne prowadzone odrębnie dla każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych, a zatem należy przyjąć, że cofnięcie każdego zezwolenia wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym zostanie dokonana ocena wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 18 omawianej ustawy. Cofnięcie zezwolenia stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, a dokonana przez Sąd wykładnia zmierza, zdaniem Kolegium, do rozszerzenia tego wyjątku. Skoro ustawodawca nie użył w art. 18 ust. 10 cytowanej ustawy liczby mnogiej "zezwolenia", to dokonując wykładni logiczno-językowej należy przyjąć, że jego intencją było, aby cofnięcie dotyczyło wyłącznie tego zezwolenia, którego warunki naruszono. Kolegium podniosło, że w razie przyjęcia interpretacji dokonanej przez Sąd I instancji, konieczne byłoby cofnięcie wszystkich zezwoleń wydanych danemu przedsiębiorcy, również tych, które uzyskał w innych miejscowościach od innych organów zezwalających, nawet w przypadku gdy ich warunki nigdy nie były naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W skardze tej trafnie bowiem zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jedn. tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że naruszenie postanowień zawartych w konkretnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przesłankę do cofnięcia wszystkich zezwoleń posiadanych przez danego przedsiębiorcę. Zgodnie z art. 18 ust. 1 omawianej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Z kolei według art. 18 ust. 3 tej ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Powyższe zezwolenia organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 18 ust. 3a ustawy), a to oznacza, iż każde zezwolenie wymienione w ust. 3 art. 18 ustawy wymaga oddzielnej opinii organu opiniującego. Z kolei według art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a omawianej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni tego ostatniego przepisu przyjął, że naruszenie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych obliguje organ do cofnięcia wszystkich zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych, gdyż w ust. 10 art. 18 ustawodawca odwołał się do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 18 ustawy. Sąd pierwszej instancji nie uznał przy tym za celowe dokonanie wykładni ust. 1 art. 18 ustawy, a jest to nieodzowne dla prawidłowego rozumienia ust. 10 art. 18 ustawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji pominął, iż w ust. 1 art. 18 ustawy przesądzono jedynie o reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż sprzedaż taka może się odbywać wyłącznie na podstawie zezwolenia oraz wskazano organy kompetentne do wydawania zezwolenia. Jeżeli zaś chodzi o zasady udzielenia tego zezwolenia i jego rodzaje, to kwestie te zostały uregulowane m.in. w ust. 3 art. 18 ustawy, w którym stwierdzono, że zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na poszczególne rodzaje alkoholu, w tym przepisie wymienione. W konsekwencji zawartego w ust. 10 art. 18 ustawy odesłania do ust. 1 tego artykułu nie można interpretować w oderwaniu od treści ust. 3 art. 18 ustawy. Zezwoleniu, o jakim mowa w ust. 1 art. 18 nadano bowiem bliżej określoną treść dopiero w ust. 3 tegoż artykułu. Poza tym, gdyby intencją ustawodawcy było cofnięcie wszystkich zezwoleń uzyskanych przez przedsiębiorcę na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu naruszenia zasad sprzedaży alkoholu tylko w jednym zezwoleniu, to w ust. 10 art. 18 ustawy użyłby liczby mnogiej "zezwolenia", a nie liczby pojedynczej "zezwolenie". Oznacza to, że w przypadku naruszenia określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych organ zezwalający cofa to zezwolenie, którego dotyczy to naruszenie. Za prezentowaną wyżej wykładnią omawianych przepisów przemawia też zasada proporcjonalności władzy publicznej (zasada demokratycznego państwa prawa wynikająca z art. 2 Konstytucji RP), w której podnosi się potrzebę adekwatności pomiędzy dolegliwością pewnej interwencji podjętej w imię dobra publicznego, a celem jakiemu służy ta interwencja. Stąd też za adekwatne należy uznać tylko cofnięcie tego zezwolenia, które dotyczy tego rodzaju napoju alkoholowego, z którym związane jest naruszenie prawa, a nie wszystkich zezwoleń na wszystkie rodzaje alkoholów. W konsekwencji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że skoro każde zezwolenie jest decyzją administracyjną, kończącą postępowanie administracyjne prowadzone odrębnie dla każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych, to należy przyjąć, że cofnięcie każdego zezwolenia wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym zostaną zbadane przesłanki wymienione w art. 18 ustawy. Jeżeli postępowanie to nie zakończy się stwierdzeniem naruszenia zasad sprzedaży alkoholu objętego danym zezwoleniem, oznacza to, iż brak jest podstaw prawnych do cofnięcia zezwolenia. Nie można też odmówić słuszności argumentom o charakterze praktycznym, przedstawionym w skardze kasacyjnej, a mianowicie, że w razie przyjęcia interpretacji ust. 10 art. 18 ustawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, konieczne byłoby cofnięcie wszystkich zezwoleń wydanych danemu przedsiębiorcy, i to także tych, które uzyskał w innych miejscowościach i od innych organów zezwalających. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ostatniej ustawy, biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek określony w tym przepisie, gdyż skarżącym w rozumieniu art. 204 pkt 2 tej ustawy był Prokurator działający w interesie społecznym.