I OSK 957/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 459/04 w sprawie ze skargi "M" Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2. zasądza od "M" sp. z o.o. w [...] na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu kwotę 280 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "M" Spółki z o.o. z siedzibą w [...], wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 459/04 uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu – po bezskutecznym upomnieniu – wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy, w którym wezwał "M" Spółkę z o.o. z siedzibą w [...] (powoływaną dalej jako: "spółka") do wykonania obowiązków, nałożonych nakazem (decyzją) Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu z dnia [...] nr [...]. Jednocześnie ostatecznym postanowieniem Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] nałożono na zobowiązanego pracodawcę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 25.000 zł. Uwzględniając skargę spółki na powyższe postanowienie z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił pogląd wyrażony przez skarżącego, iż nie było podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż nałożony na spółkę obowiązek, nie wynikał z ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Skarżąca spółka złożyła do organu pismo z dnia 19 listopada 2001 r. znak RE/B/01/11/82, będące w istocie odwołaniem od nakazu Inspektora Pracy z dnia 24 października 2001 r., zatem na organie spoczywał obowiązek nadania biegu owemu pismu i rozpoznania go jako odwołania, a w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści tego pisma, organ powinien był wezwać stronę (spółkę) do stosownego sprecyzowania oraz wyjaśnienia treści zawartych w piśmie postulatów. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2006 r. wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi spółki na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz naruszenie przepisu art. 129 § 2 Kpa, poprzez przyjęcie, że pismo spółki z dnia 19 listopada 2001 r. znak RE/B/01/11/82, stanowiło odwołanie od nakazu Inspektora Pracy z dnia 24 października 2001 r., wniesione po terminie, o którym mowa w powołanym przepisie Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nakaz inspektora pracy z dnia 24 października 2001 r., stanowiący tytuł wykonawczy z dnia [...] został spółce doręczony w dniu 6 listopada 2001 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 20 listopada 2001 r. Natomiast pismo spółki datowane na dzień 19 listopada 2001 r. zostało złożone w Okręgowym Inspektoracie Pracy w Poznaniu w dniu 26 listopada 2001 r., o czym świadczy złożona na tym piśmie pieczęć datownika Kancelarii Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu. Oryginał pisma nie posiada również żadnych cech wskazujących na przesłanie go za pośrednictwem poczty, zaś spółka nie przedstawiła w toku postępowania, żadnego dowodu na nadanie przedmiotowego pisma w urzędzie pocztowym. Chybionym jest więc stanowisko Sądu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż powyższe pismo z dnia 19 listopada 2001 r. zostało wniesione w terminie otwartym dla złożenia odwołania od nakazu z dnia 24 października 2001 r. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 21c ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) podmiot, do którego została skierowana decyzja, ma obowiązek informowania odpowiedniego organu Państwowej Inspekcji Pracy o jej realizacji z upływem terminów określonych w decyzji. Pismo z dnia 19 listopada 2001 r. zawiera ustosunkowanie się do 6 z 8 decyzji określonych w nakazie z dnia 24 października 2001 r., poprzez użycie sformułowań takich jak: "zalecenie zostanie wykonane w wyznaczonym przez Państwową Inspekcję Pracy terminie", bądź "zalecenie jest w trakcie realizacji". Ze względu na takie sformułowania oraz fakt złożenia pisma po terminie do wniesienia odwołania od nakazu, zostało ono uznane za informację o realizacji nakazu w rozumieniu przepisu art. 21c cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie zaś za odwołanie, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, bowiem w szczególności nie można przyjąć, że przedstawienie przez organ administracji w toku postępowania przed sądem administracyjnym, kopii pisma z dnia 19 listopada 2001 r. opatrzonej pieczęcią datownika na dzień 26 listopada 2001 r., jest równoznaczne z wniesieniem pisma. Ponadto wbrew stanowisku organu, nie ma żadnych podstaw do uznania, że powyższe pismo spółki nie posiada cech odwołania, co zostało zasadnie podniesione przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki nieważności wskazane w powołanym przepisie nie występują. Zasada ta oznacza, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, to Sąd ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że pełnomocnik skarżącego nie powołał art. 174 p.p.s.a., co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Jako podstawę kasacyjną zmierzającą do wykazania błędu w ustaleniach faktycznych pełnomocnik wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 129 § 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że pismo "." sp. z o.o. w [...] z dnia 19 listopada 2001 r. było odwołaniem od nakazu inspektora pracy nr rej. 12090/K060/Nk01/2001 z dnia 24 października 2001 r. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek przedstawione w niej zarzuty są nietrafne. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 459/04 uwzględnił skargę "." sp. z o.o. Sąd I instancji po zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu z dnia [...]. Spółka jako strona postępowania administracyjnego nie wykonała nałożonych na nią w drodze aktu administracyjnego obowiązków (nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu), więc organ zastosował tryb przewidziany przez ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podjął kroki zmierzające do wykonania nałożonych obowiązków w drodze przymusowej. Poddając ocenie rozstrzygnięcie Sądu I instancji należy podkreślić, iż zostały przekroczone granice sprawy określone w art. 134 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi "(...) ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji administracyjnych (...)" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Ł 2572/95, Pr.Gosp. 1998 nr 5 s. 36) W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W tym konkretnym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miał skontrolować prawidłowość wydania postanowień o nałożeniu grzywny czyli aktów administracyjnych wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W granicach sprawy nie mogła więc znaleźć się sprawa prawidłowości wydania nakazu w postępowaniu zwyczajnym. Z tych też względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.