IV SA/Po 25/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz ( spr. ) Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w IV wydziale na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi A.K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski KP Decyzją z dnia [...], nr [...]Burmistrz O., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej ( Dz. U nr 64, poz. 593 ze zm. ), uchwały nr [...]Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne, szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania, w trybie art. 104 kpa odmówił A.K. obniżenia opłaty za świadczone usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że zainteresowany wystąpił o obniżenie opłaty za świadczone usługi opiekuńcze przyznane decyzją z [...] w wysokości 3,36zł za 1 godz. z powodu ciężkiej choroby Jego i żony. Przeprowadzony wywiad środowiskowy wykazał, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i łączny ich dochód wynosi 1327,94zł. Przy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie wynoszącym 316zł dochód przekracza znacznie ustawowe kryterium ( o ponad 100% ). Ustalona odpłatność za świadczone usługi opiekuńcze zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w O. z 1996r stanowi 70 % odpłatności. Rozpatrując wniosek nie znaleziono szczególnych podstaw do obniżenia odpłatności albowiem standard życia, zamieszkanie w okazałym domu, w świetle ustawy o pomocy społecznej wskazuje na dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową rodziny, która jest w stanie sama przezwyciężyć trudną sytuację życiową. A.K. odwołał się od tej decyzji, twierdząc, że jest krzywdząca. Sytuacja majątkowa rodziny jest bardzo trudna a dobry stan posiadanego majątku wynika jedynie z jego ciężkiej pracy i umiłowania porządku. Nadto wskazał, że nie posiada żadnego kontaktu z dziećmi i dalszą rodziną. Podkreślił także trudną sytuację zdrowotną rodziny. Decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3, art. 12 i art. 50 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej ( zwanej dalej ustawą ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w myśl art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jej celem jest umożliwienie osobom oraz rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przez zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin. W rozumieniu cytowanego przepisu pomocy społecznej nie można traktować jako źródła utrzymania lecz wyłącznie jako doraźną pomoc w przezwyciężaniu trudnej sytuacji materialnej. Nadto pomoc społeczna z uwagi na wielość i wielkość realizowanych zadań, przy ograniczonych możliwościach finansowych nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb życiowych swoich podopiecznych. Rodzaj, forma i rozmiar pomocy są zależne od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy a potrzeby zainteresowanych mogą być uwzględnione, jeżeli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Warunkiem podstawowym korzystania z większości form pomocy społecznej jest określenie parytetu dochodów osoby lub rodziny, co jest możliwe jedynie przy współdziałaniu osób i rodzin ubiegających się o pomoc a każda decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia musi być poprzedzona przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Z dołączonego do akt sprawy wywiadu wynika jednoznacznie, że sytuacja materialna i bytowa odwołującego się jest ponadprzeciętna a wręcz bardzo dobra. Zakres wykonanych ostatnio prac remontowych jak również wyposażenie całego domu jak i ogrodu i obejścia, pozwalają ze 100% pewnością przyjąć, że deklarowany dochód nie jest jedynym osiąganym dochodem. Art. 12 ustawy stwierdza, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową rodziny wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji nie narusza w żaden sposób obowiązujących przepisów prawa a postępowanie w sprawie przeprowadzono właściwie. A.K złożył skargę na powyższą decyzję kwestionując przeprowadzony wywiad środowiskowy. Podniósł, że całe wyposażenie domu jest od kilkudziesięciu lat a większość rzeczy została kupiona za niewielkie pieniądze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie przyczyn w niej podnoszonych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316zł. Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 12 określa zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym, w tym organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych. W myśl art. 50 ust. 6 ustawy rada gminy określa w drodze uchwały szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Podstawą wydania decyzji w przedmiotowej sprawie były przepisy ustawy oraz uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne, szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania. Przedmiot tej uchwały wskazuje, że zawiera ona przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Gminy O. i dotyczy zasad przyznawania i odpłatności przez podmioty w niej określone. Uchwała ta należy zatem do kategorii przepisów prawa miejscowego, stanowionego przez gminę w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie terytorialnym ( Dz. U. 90, nr 16, poz. 95 ze zm. ). W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego ( art. 87 ust. 2 Konstytucji ). Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego zawarte zostały przede wszystkim w art. 94 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Celem lokalnej regulacji prawnej o powszechnej mocy obowiązywania jest dostosowanie prawa do zmiennych uwarunkowań lokalnych. Akty prawa miejscowego mają więc ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego ponieważ dotyczy spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, jest aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania – mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów. Tylko w przypadku powszechnie obowiązujących normy prawne w nich zawarte rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy na wystąpienie ze środkiem prawnym przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. Uchwała określająca odpłatność za usługi opiekuńcze jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią kategorię źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania terenowych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, które ze swej istoty mają strukturę tylko terytorialną a nie ogólnokrajową. Obowiązują one zatem tylko w granicach terytorialnej właściwości organów administracji publicznej ( art. 94 Konstytucji RP ). Podstawę prawną do działania gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego stanowi albo upoważnienie bezpośrednio w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym albo upoważnienie zawarte i innych regulacjach ustawowych. Art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym określa zakres zagadnień unormowanych przepisami tej ustawy, co do których gmina może stanowić akty prawa miejscowego. Mając na uwadze te okoliczności Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym winna być ogłoszona w myśl art. 88 Konstytucji RP. Stosownie do postanowień ustawy z dnia 20.07.2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. nr 62, poz.718 ze zm.) akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa nie ogłoszony nie wchodzi w życie a data ogłoszenia przepisu jest datą początkową, od której może on obowiązywać. W konsekwencji ustalając zasady odpłatności za usługi opiekuńcze organy orzekające powinny były ustalić kiedy przedmiotowa uchwała weszła w życie. Z akt sprawy wynika, że uchwała ta nie została ogłoszona zgodnie z przepisami i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej wydawanych decyzji. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...]r, nr [...]. /-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski KP