IV SA/Wr 170/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie trybu i zasad udzielania pożyczek właścicielom lokali mieszkalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. wniosło skargę na uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie trybu i zasad udzielania pożyczek właścicielom lokali mieszkalnych na sfinansowanie kosztów remontów i modernizacji nieruchomości, w których Gmina W. jest współwłaścicielem. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucając, że uchwałę podjęto bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. i) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jako podstawę prawną w zaskarżonej uchwale powołano art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 27 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy W. na lata [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. Nr 100, poz. 1776). Organ nadzoru wskazał na art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Organ nadzoru podkreślił ponadto, że regulacja zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. i) ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten określa wyłączną właściwość rady gminy w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w roku budżetowym. Zdaniem organu nadzoru do kompetencji rady gminy należy zatem jedynie określanie maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych w roku budżetowym. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było przekazanie radzie gminy także określenia zasad udzielania pożyczek z budżetu, to sformułowałby to w delegacji odpowiedniej treściowo do delegacji z art. 18 ust. 2 pkt 7, pkt. 9 lit. a), b) i g) ustawy. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w art. 133 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych w gminie dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1 w zw. z ust. 1 lit. a). Skarbnik, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wyjątkiem przypadku, gdy wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo albo wykroczenie; w takim przypadku powiadamia o tym organ stanowiący i regionalną izbę obrachunkową (ust. 2). Zdaniem organu nadzoru, podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały nie może być również § 27 uchwały nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy W. na lata [...] – [...]. Artykuł 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), będący podstawą do wydania powyższego aktu normatywnego gminy, nie uprawnia bowiem do wprowadzenia delegacji do uregulowania w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zasad udzielania pożyczek na remonty lokali mieszkalnych. Przepis art. 21 ustawy, zdaniem organu nadzoru, daje jedynie podstawę do regulowania prawnego wyliczonych tam kwestii. W konkluzji przedstawionych zarzutów, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że wbrew zarzutom organu nadzoru zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zwrócono uwagę na to, że jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 27 powołanej uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., która wprowadziła wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy W., zgodnie z upoważnieniem art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Program obejmuje niezbędne elementy wskazane w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wskazuje bowiem inne działania mające na celu wykorzystanie i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy. Program ten ma charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy ma ścisły związek z art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym ustawowe zadania przypisane samorządowi gminnemu wykonywane są poprzez wykorzystanie gminnego zasobu mieszkaniowego lub w inny sposób. Ten inny sposób, do stosowania którego upoważniono gminy, to także między innymi udzielanie pożyczek właścicielom lokali w budynkach, których gmina jest współwłaścicielem - jako właścicielka pozostałych lokali niewyodrębnionych w sensie prawnym. Jako współwłaścicielka nieruchomości gmina obowiązana jest ponadto - w szczególności na podstawie art. 209 Kodeksu cywilnego - do podejmowania czynności przewidzianych Kodeksem cywilnym i przepisami ustaw szczegółowych, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, w tym prawa do rzeczy nieruchomej objętej współwłasnością. Takiej właśnie sytuacji prawnej dotyczy zaskarżona uchwała. W odpowiedzi na skargę przedstawiono także dane liczbowe dotyczące omawianej współwłasności lokalowej gminy, przyczyny prawne jej powstania, opisano zły stan techniczny budynków oraz obowiązki prawne właściciela, w tym także gminy, w zakresie utrzymania budynków i potrzeby w tym zakresie. Podkreślono, że pożyczki mogą być udzielane przez gminę jedynie współwłaścicielom nieruchomości wspólnej, którzy nie są w stanie ponieść niezbędnych na remont i modernizację wydatków i nie mogą uzyskać na ten cel środków z innych źródeł (np. kredytu bankowego, którego pozyskanie wymaga tzw. zdolności kredytowej). Pożyczki mają być oprocentowane, zwrotne oraz przeznaczone wyłącznie na remonty i modernizacje nieruchomości wspólnej. Gmina powołała się na tego rodzaju praktykę udzielania pomocy finansowej w innych gminach, podając konkretne przykłady uchwał rad gmin. I tak Rada Miasta G. podjęła uchwałę z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta G. do udzielania pożyczek na sfinansowanie kosztów remontu nieruchomości wspólnych, stanowiących współwłasność Gminy G.. Podobna uchwała podjęta została także przez Radę Miejską K.. Każda z tych uchwał wskazuje jako podstawę art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina powołując się na te przykłady podkreśliła, że niepodobna przyjąć, że co jest dopuszczalne na obszarze podlegającym nadzorowi innych organów nadzoru, we W. uznawane jest za sprzeczne z prawem. Gmina powołała się też na orzecznictwo sądowe w sprawach pożyczek udzielanych przez gminy na remonty, powstałe na tle stosowania poprzednio obowiązującej ustawy o najmie lokali mieszkalnych. Chodzi o wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 1998 r. (sygn. akt III RN 45/98, 0SNP z 1999 r. Nr 8, poz. 261) który orzekł, że przeznaczenie w budżecie gminy środków na remonty budynków prywatnych, w których najemcy mieszkań obowiązani są opłacać czynsz regulowany, jest zgodne z prawem. Służy bowiem realizacji zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Gmina powołała też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1997 r. (sygn. akt I SA/Ka/308/97, OSP 1998 Nr 7-8, poz. 133). Orzeczono tam, że przyznanie przez radę miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu, mieści się w ramach zadań własnych gminy. Stąd też, według gminy, nie może się ostać zarzut o braku podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Gdyby nawet przyjąć, że nie przywołano w podstawie prawnej art. 4 ust. 3 i art. 21 ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 209 Kodeksu cywilnego, to brak ten nie jest równoznaczny z brakiem podstawy prawnej wydania przepisu. Ani Konstytucja, ani ustawy szczegółowe nie przewidują bowiem explicite obowiązku powołania podstawy prawnej w aktach prawa miejscowego. Taki brak może być więc oceniany jedynie z punktu widzenia prawidłowej techniki legislacyjnej. Powołano się tu na pogląd reprezentowany w literaturze (D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Kraków 2003 r.). Według gminy, przepisy art. 21 ust 2 pkt. 8 oraz art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów określają zadania własne gminy i tworzą ogólne ramy dla działań zmierzających do wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przedmiot zaskarżonej uchwały logicznie lokuje się wśród działań, które mogą być podejmowane co do nieruchomości, których gmina jest współwłaścicielem. Zaskarżona uchwała określa jedynie zasady i tryb udzielania pożyczek. Stosowne umowy będą natomiast zawierane przez organ wykonawczy gminy lub przez kierownika jednostki, w której zakresie statutowego działania mieści się sprawowanie należytego gospodarowania zasobem mieszkaniowym, w ramach środków budżetowych przewidzianych budżecie gminy. Gmina podniosła też, że wbrew zarzutowi organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie mogła określać maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych z budżetu gminy. Jej podjęcie nie wywoływałoby bowiem żadnych skutków w sferze finansów Gminy W.. Określenie maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych z budżetu dokonane zostało w uchwale nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie budżetu Miasta na rok [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie przyznanych im uprawnień, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów administracji rządowej, sprawowanego na podstawie kryterium legalności. Wynika to także z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Według powołanego art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Stanowienia aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie tej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest także przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień osób prywatnych – współwłaścicieli nieruchomości, których także gmina jest współwłaścicielem. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. Słusznie podniesiono w skardze, że podstawą prawną aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis prawa ustrojowego, ogólna, kolizyjna norma kompetencyjna, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę praw osób prywatnych, ani w formie prawnego aktu indywidualnego, ani w formie aktu prawa miejscowego. Taka podstawą prawną nie może być także § 27 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy W. na lata [...] – [...]. Jest to sprzeczne z powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym, które wyraźnie określają, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane tylko na podstawie ustaw i w granicach zawartych tam upoważnień. Przepisy te wiążą ściśle wydawanie aktów prawa miejscowego z ustawami i nie przewidują możliwości subdelegacji do wydania aktu w tym zakresie. Nie można się także zgodzić z poglądem gminy co do tego, że brak powołania w akcie prawa miejscowego podstawy prawnej do jego wydania stanowi co najwyżej uchybienie zasadom techniki prawodawczej. Sąd nie podziela poglądu gminy co do tego, że ani Konstytucja, ani ustawy szczegółowe nie przewidują obowiązku powołania podstawy prawnej w aktach prawa miejscowego. Należy się zgodzić z tym, że w Konstytucji oraz w ustawach do których Konstytucja odsyła, brak jest formuły, że akty prawa miejscowego wydawane są "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie". Dokonując wykładni przepisów regulujących wydawanie aktów prawa miejscowego trzeba jednak mieć na względzie, że akt prawa miejscowego wkracza władczo w sferę chronionych prawnie praw i wolności podmiotów prywatnych. Podmioty te powinny być poinformowane o podstawach prawnych takiego wkroczenia. Z zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 7 Konstytucji formułą: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", wynika także, że organ władzy publicznej tworząc czy stosując prawo powinien się nie tylko opierać, ale także wylegitymować się stosowną podstawą prawną. Brak powołania podstawy prawnej w akcie prawa miejscowego, zdaniem Sądu, narusza zatem prawo w sposób istotny. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi nawet sytuacja istnienia tzw. domniemanej podstawy prawnej, którą podnosi gmina dla uzasadnienia legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. Według gminy podstawę taką stanowią przepisy art. 21 ust 2 pkt. 8 oraz art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W odpowiedzi na skargę gmina przyjmuje, że przepisy te określają zadania własne gminy i tworzą ogólne ramy dla działań zmierzających do wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepisy, które "tworzą ogólne ramy dla działań" nie mogą stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. W rozpatrywanej sprawie taką podstawą może być bowiem tylko przepis ustalający organ właściwy oraz przedmiot kompetencji prawodawczych. Podstawą taką nie może być także art. 209 kodeksu cywilnego powołany w odpowiedzi na skardze. Także pilne potrzeby społeczne czy gospodarcze, na które powołuje się gmina, nie mogą być podstawą dla aktu prawa miejscowego. Słusznie zarzucono w skardze, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten określa wyłączną właściwość rady gminy w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w roku budżetowym. Jego przedmiot regulacji jest ściśle określony. Nie może zatem stanowić podstawy do określenia zasad udzielania takich pożyczek. Przedmiotem właściwości Sądu w niniejszej sprawie jest jedynie ocena legalności konkretnej uchwały Rady Miejskiej W.. Dla oceny tej legalności Sąd nie może brać pod uwagę uchwał innych rad gmin, na które powołuje się Gmina W. w odpowiedzi na skargę. Powołane przez gminę orzecznictwo sądowe dla uzasadnienia prawidłowości zaskarżonej uchwały dotyczy natomiast innego sposobu regulacji, niż przyjęty w zaskarżonej uchwale. Nie można go zatem wziąć pod uwagę. Sąd nie kwestionuje bowiem prawa gminy do przeznaczenia w jej budżecie środków na udzielanie pożyczek prywatnym współwłaścicielom nieruchomości, w których gmina jest współwłaścicielem, przeznaczonych na remonty tych nieruchomości. Sąd stwierdza tylko, że w obowiązującym prawie brak jest podstaw do uregulowania tej sprawy w formie aktu prawa miejscowego w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale. W następstwie tego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej W. jako akt prawa miejscowego wydany bez podstawy prawnej jest sprzeczna z prawem i nie może być wykonywana. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.