II SA/Ol 941/05

Dnia 7 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 roku sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2/orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. M. Z., reprezentująca córkę P. Z., uczennicę Gimnazjum w O., złożyła w dniu 17 lutego 2005 r. wniosek o przyznanie stypendium szkolnego w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym lub w formie świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu podała, że rodzina znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Dyrektor Administracji Zespołu Szkół i Przedszkoli w O., działając z upoważnienia Rady Miejskiej w O., decyzją dnia "[...]" r. przyznał P. Z. stypendium szkolne na okres dwóch miesięcy: maj i czerwiec 2005 r. w formie świadczenia pieniężnego w wysokości 50 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 75 zł, co stanowi 23,7% ustalonego na 2005 r. progu wysokości 316 zł. Wskazano, iż uczennica znajduje się w trwale trudnej sytuacji materialnej, a przyznanie stypendium szkolnego umożliwi jej pokonanie barier i różnic w dostępie do edukacji. Organ wywodził, iż przyznanie zasiłku tylko na maj i czerwiec 2005 r. jest zgodne z prawem, gdyż art. 3 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz stawy o podatku dochodowym od osób fizycznych stanowi, że stypendium na wniosek składany do dnia 31 stycznia 2005 r. może (więc nie musi) być udzielone za okres od dnia l stycznia 2005 r. Podkreślono, iż udzielenie stypendium na wskazany okres wynika wyłącznie z bardzo niskiej dotacji celowej z budżetu państwa i ograniczonych możliwości budżetowych Gminy O. W złożonym od tej decyzji odwołaniu M. Z. zakwestionowała wysokość stypendium i okres, na jaki zostało ono przyznane. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie córce "[...]" stypendium szkolnego w wysokości 100 zł miesięcznie, począwszy od miesiąca lutego 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, iż spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania P. Z. stypendium szkolnego, bowiem dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 75 zł miesięcznie. Ponadto P. Z. jest uczniem Gimnazjum w O. Jako szczególną okoliczność uzasadniającą przyznanie tego świadczenia podano występującą w rodzinie niepełnosprawność syna "[...]" oraz bezrobocie. W ocenie organu II instancji również wysokość przyznanego świadczenia została ustalona w sposób prawidłowy. Po dokonaniu analizy art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wywiodło, że minimalna kwota stypendium szkolnego wynosi 44,80 zł miesięcznie. Przywołano także postanowienia § 6 ust. l uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w O. z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, zgodnie z którym stypendium szkolne, które realizowane jest miesięcznie, nie może być niższe niż: 1) 45 złotych - w przypadku, gdy dochód netto na osobę w rodzinie przekracza 80 % kwoty, której mowa w § 2 ust. 2 pkt l uchwały - tj. 316 zł; 2) 50 złotych -w przypadku, gdy dochód netto na osobę w rodzinie jest równy lub niższy niż 80% kwoty 316 zł. Kolegium stwierdziło, że z ustaleń poczynionych na podstawie akt sprawy wynika, iż dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie P. Z. wynosi 75 zł, co stanowi 23,7% kryterium dochodowego wynoszącego 316 zł. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo przyznano kwotę minimalną- 50 zł miesięcznie. Organ odwoławczy podzielił także argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż przyznanie zasiłku na okres maj i czerwiec 2005 r. było zgodne z prawem. W ocenie Kolegium ani przepisy wprowadzające zmiany do ustawy o systemie oświaty ani też regulacje tej ustawy w brzmieniu po l stycznia 2005 r., nie nakładają obowiązku przyznawania świadczeń na cały okres stypendialny, czyli na rok szkolny od września do czerwca, czy też na okres od stycznia do czerwca 2005 r. -jako szczególny, bo związany z wejściem w życie ustawy od dnia l stycznia 2005 r. W ocenie organu II instancji zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty, jak też art. 90 ust. 10 ustawy o systemie oświaty, okres na jaki organ przyznaje świadczenie, pozostawiony jest uznaniu organu, który winien kierować się przy ustalaniu tego okresu posiadanym środkami finansowymi oraz określoną sytuacją rodziny. Kolegium odwoławcze wskazało, iż z akt sprawy wynika, że do organu I instancji wpłynęły 884 wnioski o przyznanie stypendium szkolnego i jak wyjaśniono dotacja celowa z budżetu państwa oraz środki własne Gminy O. wystarczyły na pokrycie jedynie czteromiesięcznego zapotrzebowania na stypendia, liczonego według najniższej stawki, tj. 45 zł. Organ podał, że najdłuższym okresem, na jaki przyznano stypendia szkolne, był okres trzech miesięcy, a stypendia takie (w najniższej możliwej wysokości) otrzymały rodziny, których dochód na osobę wynosił poniżej 45 zł. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji, tak w zakresie okresu na jaki stypendium przyznano, jak i odnośnie minimalnej stawki przyznanego stypendium, działał w ramach posiadanych środków finansowych oraz ilości zgłoszonych wniosków osób uprawnionych. Tym samym przyjęto, iż organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. Z. domagała się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasądzenia od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. stypendium szkolnego na rzecz córki P. Z. w wysokości 100 zł miesięcznie - od lutego 2005 r. do końca kwietnia 2005 r., gdyż za maj i czerwiec 2005 r. świadczenie zostało już wypłacone, ewentualnie, biorąc pod uwagę ograniczone środki finansowe MOPS w O., wniosła o wypłacenie świadczeń z rezerwy budżetowej Burmistrza O. oraz o rozważenie wypłaty stypendium w wysokości 50 zł miesięcznie za okres 3 miesięcy - luty, marzec, kwiecień 2005 r. W uzasadnieniu skargi M. Z. zarzuciła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 90 ust. 9 i 10 ustawy o systemie oświaty. Przyznano stypendium w kwocie minimalnej, podczas gdy w myśl zapisów ustawy, nie jest to jedyne i konieczne kryterium do ustalenia wysokości stypendium szkolnego. Ponadto stwierdziła, iż zaistniał oczywisty spór dotyczący okresu, na jaki świadczenie przyznano. W przekonaniu skarżącej argumentacja przedstawiona w tej kwestii w zaskarżonych decyzjach opiera się jedynie na nieprecyzyjnych i zbyt sugestywnych informacjach ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., jakoby ten organ nie posiadał wystarczających środków finansowych na przyznanie stypendium szkolnego w wysokości 100 zł na każde z jej dzieci miesięcznie, na okres od lutego 2005 r. /miesiąc złożenia wniosku/ do końca czerwca 2005 r. Zdaniem skarżącej należy też, uwzględnić trudną sytuację materialną rodziny, a z drugiej strony bardzo duże potrzeby dotyczące zakupu różnych artykułów szkolnych i innych związanych z nauką. Uwzględnić należy także niepełnosprawność syna "[...]", istniejącą od urodzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest "trzecią instancją administracyjną" i nie może - zgodnie z wnioskiem skarżącej - przyznać stypendium szkolnego w żądanej przez nią wysokości i na wskazany w skardze okres. Zadaniem Sądu jest jedynie skontrolować, czy wydane w tej sprawie, a następnie zaskarżone decyzje organów administracji publicznej odpowiadają prawu, czy też to prawo naruszają i w zależności od rezultatu tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 151 lub 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Kontrola zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji publicznej. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji pod względem zgodności z prawem, Sąd stwierdził, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię. Na wstępie wskazać należy, iż ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. Nr 281, póz. 2781) dodano do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572, ze zm.) rozdział 8a zatytułowany "Pomoc materialna dla uczniów". Jedną z ustawowych form pomocy materialnej o charakterze socjalnym przysługującą uczniowi jest stypendium szkolne, finansowane ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 90b ust. l i art. 90 c ust. 2 pkt 1). Zgodnie z postanowieniami art. 5 ustawy nowelizującej ustawę o systemie oświaty, rady gminy zostały zobligowane do uchwalenia - w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do 31 marca 2005 r.) regulaminu udzielania pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90f ustawy o systemie oświaty. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w O. regulamin taki uchwaliła w dniu 31 marca 2005 r. uchwałą Nr "[...]"., która weszła w życie dnia 28 maja 2005 r. z mocą od dnia l stycznia 2005 r. (§ 17 tejże uchwały). W sprawie jest bezsporne, że P. Z., uczennica Gimnazjum w O., spełniła przesłanki określone w art. 90d ust. l i ust. 7 ustawy o systemie oświaty, uprawniające do przyznania stypendium szkolnego. Jest bowiem uczennicą znajdującą się w trwale trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów w rodzinie, przy czym w rodzinie tej występuje bezrobocie i niepełnosprawność. Organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, na który składają się świadczenia rodzinne przyznane na rzecz dzieci, wynosi 300 zł, a zatem na jednego członka rodziny przypada kwota 75 zł, nie przekraczająca kryterium dochodowego wynoszącego 316 zł. Organ I instancji przyznał P. Z. stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego argumentując, iż udzielenie pomocy w innych formach nie jest możliwe i celowe oraz powołał się na regulację wynikającą z art. 90d ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 4 ust. 4 powołanej uchwały Rady Miejskiej w O. Omawiane świadczenie zostało przyznane uczennicy na okres maj - czerwiec 2005 r., w kwocie 50 zł miesięcznie. Jednym ze spornych zagadnień w tej sprawie jest okres, na jaki przyznano P. Z. stypendium szkolne. Stosownie do art. 90d ust. 10 wprowadzonego nowelą do ustawy systemie oświaty z dnia 16 grudnia 2004 r., stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie dłuższy niż od października do czerwca w danym roku szkolnym. W warunkach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż ustawa nowelizująca ustawę o systemie oświaty weszła w życie z dniem l stycznia 2005 r., a więc w trakcie trwania roku szkolnego 2004/2005. Dlatego też ustawodawca w art. 3 ust. 2 noweli unormował, że wnioski o przyznanie stypendium szkolnego na okres od l stycznia 2005 r. do dnia 30 czerwca 2005 r. o stypendium szkolne na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, mogą być składane do dnia 31 stycznia 2005 r. Zgodnie natomiast z dyspozycją ustępu 3 art. 3, stypendium szkolne przyznane na wniosek, o którym mowa w ust. 2, może być udzielone na okres od dnia l stycznia 2005 r. I wreszcie stosownie do ust. 4 art. 3 omawianej noweli w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego, może być udzielony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 2. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż wniosek o przyznanie P. Z. stypendium szkolnego został złożony przez jej przedstawiciela ustawowego w dniu 17 lutego 2005 r. Stypendium to przyznane zostało przez organ I instancji na miesiąc maj i czerwiec 2005 r. Z przytoczonych powyżej przepisów organy orzekające w sprawie wysnuły wniosek, że nie mają obowiązku przyznawania stypendium szkolnego "na cały okres stypendialny", gdyż w ich ocenie okres na jaki organ przyznaje uczniom stypendium szkolne pozostawiony jest uznaniu organu, który winien kierować się przy ustalaniu tego okresu posiadanymi środkami finansowymi oraz określoną sytuacją rodziny. Kolegium akcentowało w odpowiedzi na skargę, iż organ ma możliwość wydania decyzji, mocą której przyzna wnioskodawczyni stypendium szkolne na okres nawet jednego miesiąca. W ocenie Sądu prezentowany przez organy orzekające pogląd jest nie do zaakceptowania. Niewątpliwie przywołany przepis art. 90 ust. 10 ustawy o systemie oświaty nasuwa wątpliwości prawne. Źródłem tych wątpliwości jest sposób sformułowania tego przepisu, który nie rozstrzyga jednoznacznie czy chodzi o to, że okres na jaki przyznane zostaje stypendium szkolne pozostaje w sferze tak zwanego uznania administracyjnego i uzależniony jest od środków pozostających w dyspozycji gminy, czy też chodzi wyłącznie o to, że stypendium szkolne ma być przyznawane wyłącznie na okres nauki w danym roku szkolnym, z wyłączeniem okresu wakacji. Zdaniem Sądu ustawodawca stanowiąc w art. 90d ust. 10 ustawy, że "stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym" zamierzał wskazać jedynie, że świadczenie to nie może być wypłacane przez cały rok szkolny, który zgodnie z art. 63 ustawy o systemie oświaty trwa od l września każdego roku do 31 sierpnia następnego roku, lecz jedynie przez okres nauki trwający od września do czerwca w danym roku szkolnym, czy też jak w przypadku słuchaczy wymienionych w przepisie kolegiów - od października do czerwca w danym roku szkolnym. To zaś uprawnia do stwierdzenia, że ustawodawca postanowił wyłączyć z okresu stypendialnego okres wakacji, a nie, jak to interpretują organy, pozostawić do ich uznania na jaki okres przyznane zostanie danemu uczniowi stypendium szkolne. Ponadto w ocenie Sądu, z dyspozycji art. 3 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych można wysnuć jedynie wniosek, że stypendium szkolne przyznane na wniosek, złożony do dnia 31 stycznia 2005 r., może być udzielone za okres od dnia l stycznia 2005 r., czyli za okres wsteczny - sprzed złożenia wniosku. Z przepisu tego nie można natomiast wywodzić, jak to czynią w uzasadnieniach swych decyzji organy obu instancji, uprawnienia organu do przyznawania stypendium szkolnego na okres pozostawiony uznaniu administracyjnemu. Przeciwko takiemu stanowisku organów przemawiać może również fakt, że w ustawie wyznacza się tylko jeden ściśle określony termin do składania wniosków o przyznanie stypendium i jedynie w uzasadnionych sytuacjach, wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia może być złożony po upływie ustawowo określonego terminu. Gdyby więc okres pobierania stypendium szkolnego pozostawiony był uznaniu administracyjnemu, to niecelowe byłoby wyznaczanie uczniowi tylko jednego terminu do składania wniosku o przyznanie stypendium. Wreszcie analizując przepisy odnoszące się do okresu, na jaki stypendium jest przyznawane, nie sposób pominąć wykładnię celowościową. Odpowiedzi na pytanie w jakim celu ustawodawca ustanowił instytucję stypendium szkolnego należy poszukiwać w unormowaniach wynikających z art. 90b ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten głosi, iż pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Z pełnym przekonaniem stwierdzić należy, iż określone w tym przepisie cele społeczne nie będą osiągnięte, jeśli stypendium szkolne nie zostanie przyznane uczniowi na cały okres trwania nauki w danym roku szkolnym. Przy innym interpretowaniu omawianych przepisów, tak jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, przepis art. 90b ust. 2 ustawy o systemie oświaty byłby przepisem martwym. Nie da się bowiem zrealizować wyznaczonych celów poprzez przyznanie stypendium na okres 2 miesięcy. Zauważyć także należy, iż rolę świadczenia o charakterze doraźnym stanowi w omawianej ustawie inne świadczenie, a mianowicie zasiłek szkolny, który stosownie do art. 90e ust. l ustawy, może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Natomiast stypendium szkolne jako, że przewidziane jest dla uczniów znajdujących się w trwale trudnej sytuacji materialnej, winno być przyznawane na cały okres stypendialny, o ile oczywiście wniosek o jego przyznanie został złożony w ustawowym terminie. Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzut ze skargi jakoby organy nieprawidłowo ustaliły wysokość przyznanego P. Z. stypendium szkolnego. Poczynione w tym względzie wywody organu odwoławczego, są jak najbardziej przekonujące, a przede wszystkimi zgodne z przepisami zarówno ustawy o systemie oświaty jak i wspomnianej uchwały Rady Miejskiej w O., stanowiącej akt prawa miejscowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie uwzględnią powyższe wywody. Wykazane w rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów administracji obu instancji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 sentencji) uzasadnia przepis art. 152 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.