I OSK 275/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del.WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1074/06 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o ostateczności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie , 2. zasądza od J. W. na rzecz Ministra Infrastruktury 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1074/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. W. i uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o ostateczności postanowienia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako część działki nr [...] z obrębu [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], podając, iż nieruchomość ta została zbyta na rzecz [...] Fundacji [...] w K., a ponadto nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Po wniesieniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania wniesionego od przedmiotowej decyzji przez J. W.. Na powyższe postanowienie J. H. (pełnomocnik J. W.) wniósł zażalenie do Ministra Infrastruktury, który to organ postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...]. Postanowienie Ministra Infrastruktury stało się następnie przedmiotem skargi wniesionej przez J. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Natomiast postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. W. (działającego przez pełnomocnika J. H.), Wojewoda M. odmówił wydania zaświadczenia o ostateczności postanowienia Wojewody M. z dnia [...] nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpoznania odwołania J. W. od decyzji Prezydenta Miasta K. dnia [...] nr [...] uzasadniając to faktem, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczne postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...]. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowe postanowienie Ministra Infrastruktury jako postanowienie organu II instancji jest postanowieniem ostatecznym. Postanowienie z dnia [...] stało się przedmiotem zażalenia J. W. wniesionego do Ministra Transportu i Budownictwa. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy stwierdzając w uzasadnieniu, że Wojewoda M. zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o ostateczności postanowienia z dnia [...]. Zaznaczył, że skoro na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie, to tym samym skierowane do organu żądanie dotyczy postanowienia, które nie jest ostateczne. Uznał także, że organ I instancji, rozpatrując wniosek J. W., prawidłowo zastosował przepis art. 217 k.p.a. Wydane w dniu [...] postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa J. W. uczynił przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa, a skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając wyrok, Sąd I instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] zostało wniesione zażalenia do Ministra Infrastruktury, a Minister ten postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy. Stwierdził, że postanowienie Ministra Infrastruktury było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 701/05, skarga J. W. została oddalona. Sąd podkreślił, że tym samym, w momencie złożenia przez J. H. (pełnomocnika J. W.) wniosku z dnia 27 lutego 2006 r. o wydanie zaświadczenia o ostateczności postanowienia Wojewody M. z dnia [...] - przedmiotowe postanowienie było bez żadnych wątpliwości postanowieniem prawomocnym. W konsekwencji Sąd nie zgodził się z uzasadnieniem postanowienia organu I instancji, zgodnie z którym skutek ostateczności postanowienia odnosi się tylko do postanowień wydanych przez organ II instancji i wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonują postanowienia wydane przez obie instancje i orzeczenia obu instancji stają się ostateczne. W dalszej części uzasadnienia, Sąd za niezrozumiałe uznał stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji z dnia [...], w którym przyjęto, że postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nie jest ostateczne z tej przyczyny, że skarżący wniósł na nie zażalenie. W ocenie Sądu, takie stanowisko stoi w sprzeczności z poczynionym ustaleniem, że w dacie wydania przez Wojewodę M. zaskarżonego postanowienia, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] rozpatrzył już zażalenie J. W.. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe ustalenia wskazują, że organ miał obowiązek wydania J. W. zaświadczenia o prawomocności postanowienia Wojewody M. z dnia [...] J. W. złożony w tym zakresie wniosek motywował bowiem koniecznością potwierdzenia faktu prawomocności postanowienia w postępowaniu prowadzonym z jego powództwa przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie sygn. akt [...]. Sąd I instancji podkreślił, że wydanie zaświadczenia (art. 217 k.p.a.) jest czynnością organu administracji publicznej, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, a taka sytuacja z całą pewnością zachodzi w przedmiotowej sprawie. Z tych też powodów Sąd uznał, że w rozpatrzonej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów art. 6, 8 i 217 k.p.a. w sposób uzasadniający uchylenie wydanych przez nie postanowień w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Budownictwa reprezentowany przez radcę prawnego S. J.. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 § 1 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., tzn. poprzez uznanie, że postanowienie, na które wniesiono zażalenie i które to zażalenie zostało rozpatrzone, jest postanowieniem ostatecznym oraz art. 217 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wydane zaświadczenie o ostateczności postanowienia organu I instancji, w przypadku wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, odzwierciedla rzeczywisty stan prawny. Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Minister Budownictwa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, a to poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 16 § 1 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już z literalnej wykładni art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja (postanowienie), co do której złożono odwołanie nie ma przymiotu ostateczności, a przymiot taki będzie miało rozstrzygnięcie organu II instancji. Minister zarzucił Sądowi I instancji, że ten nie rozważył, że w sprawie administracyjnej występuje nie tylko kwestia decyzji ostatecznej, ale również kwestia ostatecznego załatwienia sprawy administracyjnej i tylko pod takim względem (załatwienia sprawy) – w odniesieniu do uzasadnienia Sądu – można mówić o ostateczności postanowienia organu I instancji. Ponadto podniósł, że motywy rozstrzygnięcia Sądu dotyczące ostateczności postanowienia stoją również w jawnej sprzeczności z celem wydawania zaświadczenia, bowiem zaświadczenie musi odzwierciedlać rzeczywisty stan faktyczny i prawny. Z kolei, wydanie zaświadczenia o ostateczności postanowienia organu I instancji (w przypadku wystąpienia w sprawie rozstrzygnięcia organu II instancji w stosunku do tego postanowienia) powoduje, że podmiot, któremu zostaje złożone takie zaświadczenie nie jest w stanie ustalić, czy dane postanowienie odzwierciedla rzeczywisty stan prawny. Nadmienił, że dopiero postanowienie organu II instancji doprowadza do ostatecznego zakończenia danej sprawy. W końcowej części uzasadnienia podał, że gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 16 § 1 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., to musiałby uznać, ze zaskarżone postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] nie narusza prawa w żaden sposób a złożona skarga podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny może brać pod uwagę jedynie te zarzuty, które zostały postawione w skardze kasacyjnej. Artykuł 174 p.p.s.a. statuuje dwie podstawy tej skargi: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w wyniku nieprawidłowej wykładni art. 16 § 1 w związku z art. 123 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu I instancji, ocenione w postępowaniu zażaleniowym, jest postanowieniem ostatecznym. Art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzje ostateczne, to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzję ostateczną z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, komentarz do art. 16). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera co prawda ustawowej definicji postanowienia ostatecznego, jednakże ustawodawca wielokrotnie posługuje się tym terminem (art. 119 § 2, art. 120 § 1 i art. 134 k.p.a.) bądź terminem "postanawia ostatecznie" (art. 59 § 2 k.p.a.). Stosując zatem w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 141). W myśl bowiem art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie służy zatem na postanowienie nieostateczne. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia o ostateczności postanowienia Wojewody M. z dnia [...] zawieszającego z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie odmowy zwrotu części działki nr [...] z obrębu [...] jednostki ewidencyjnej K.-[...], na rzecz poprzedniego właściciela, które to postanowienie, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymane zostało w mocy przez Ministra Infrastruktury postanowieniem z dnia [...]. Postanowienie Wojewody M. z dnia [...], zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze, jest zatem postanowieniem organu pierwszej instancji. Na postanowienie to wniesione zostało zażalenie. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia organ drugiej instancji – Minister Infrastruktury – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak zatem wynika z poprzednich wywodów, postanowienie ostateczne, to postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego. Jest to bowiem postanowienie wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia i to postanowienie stanowi ostateczne załatwienie sprawy. Z tych też względów błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż organ administracji publicznej miał obowiązek wydania J. W. zaświadczenia o p r a w o m o c n o ś c i postanowienia Wojewody M. z dnia [...], skoro w dacie wydania przez Wojewodę M. zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...], rozpatrzył już zażalenie J. W.. Zwrócić też należy uwagę, iż skarżący domagał się wydania zaświadczenia o ostateczności postanowienia Wojewody M. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego, a nie o jego prawomocności. Kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się pojęciem decyzji prawomocnej lub postanowienia prawomocnego. Jedyny przepis tej kwestii dotyczący, to art. 269 k.p.a. stanowiący, że decyzje określane w innych przepisach, jako prawomocne, uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Pojęcie prawomocności decyzji w znaczeniu materialnym (niewzruszalność) i formalnym (niezaskarżalność) funkcjonuje natomiast w doktrynie prawa administracyjnego i przynajmniej co do prawomocności materialnej budzi szereg rozbieżności. W związku z poddaniem w roku 1980 rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego walor prawomocności doktryna przypisuje także tym decyzjom, co do których sąd ten oddalił skargę, bądź co do których upłynął termin do wniesienia skargi postulując jednocześnie przywrócenie tego pojęcia do k.p.a., bądź do ustawy o NSA oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zdefiniowanie go tak jak miało to miejsce w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej Polskie 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), patrz: Tadeusz Barnat "Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnych a ich wykonalność", PiP 1984, Nr 9, str. 81, B. Adamiak, J. Borkowski "Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej", PiP z 1989 r., Nr 10, str. 56, T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwa Prawnicze, Warszawa 1999 r., str. 271-279 oraz T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 362-374. Doktryna rozróżnia zatem pojęcie ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski – tamże str. 56). Skoro skarżący domagał się od organu wydania zaświadczenia o ostateczności postanowienia i ta kwestia była przedmiotem postępowania, to wadliwe jest uznanie przez Sąd I instancji, iż organ miał obowiązek wydania zaświadczenia o prawomocności przedmiotowego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tych względów NSA, w oparciu o art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).