II OSK 1041/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr) Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz Jerzy Stankowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 120/06 w sprawie ze skargi Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2005 r. Nr PN.II.M.G.0911/183/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Białystok na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 250,00 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2005 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Białegostoku z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Mickiewicza, w części dotyczącej § 30 tej uchwały stanowiącego, że ustala się stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu dla całego terenu objętego planem w wysokości 0% (zero procent). Plan ten przeznaczał na cele nierolnicze 0,8519 ha gruntów rolnych R IV b. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że kategoryczne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiącego, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których określa się i pobiera opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy – nie pozostawia organom uchwalającym plan na określenie stawki procentowej na poziomie 0%. Jednocześnie Sąd odmówił zastosowania w sprawie § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1578), w którym zamieszczono ustalenie, że przedział stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia renty planistycznej powinien zawierać się między stawkami od 0% do 30%. Zdaniem Sądu ustalenie to dokonane zostało bez upoważnienia ustawowego i jest sprzeczne z przewidzianym w ustawie obowiązkiem pobierania renty planistycznej przewidzianym w art. 36 ust. 4 ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia jest podnoszony przez gminę argument o konieczności sporządzania operatów szacunkowych i ponoszenia z tego tytułu kosztów jak i argument nieznacznego wzrostu wartości nieruchomości objętych planem. Art. 36 ust. 4 ani art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy nie uzależniają bowiem określenia wysokości stawek i wysokości pobieranej opłaty od wielkości wzrostu wartości nieruchomości ani kosztów związanych z opracowaniem operatów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Białystok reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że określona w tym przepisie stawka nie może wynosić 0%. Zarzucono także naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm.) przez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących oraz naruszenie art. 178 w związku z art. 87 ustawy i art. 188 Konstytucji RP przez uznanie, że przepis ten uprawnia Sąd do kwestionowania aktu podstawowego czym naruszono kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje jedynie górną granicę wysokości stawek procentowych, na podstawie których ustala się rentę planistyczną, natomiast określenie obowiązującej stawki "przekazano do kompetencji gminy". Zdaniem autora skargi "określenie stawki procentowej w wysokości 0% nie narusza przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, bowiem nie stanowi ona przeszkody uniemożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w tym przepisie". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując w § 4 pkt 13, że ustalenia dotyczące stawek procentowych dla określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy powinny zawierać się w przedziale od 0% do 30% – dopuszcza możliwość ustalenia omawianej stawki procentowej w wysokości 0%. Ustalenie stawki na poziomie 0% autor skargi uzasadnia tym, że ustalenia planu powodują jedynie nieznaczny wzrost wartości terenu, objętego tym planem, wobec czego ponoszone przez gminę koszty sporządzania operatów szacunkowych mogłyby przewyższać wysokość renty planistycznej bądź być z nią porównywalne. Z ekonomicznego punktu widzenia ustalanie stawki procentowej przekraczającej 0% byłoby niezasadne. Ponadto – ustalenie stawki tej wyższej niż 0% dla terenów gminnych skutkowałoby koniecznością ponoszenia tych opłat przez gminę. Autor skargi upatruje naruszenie przez Sąd przepisów Konstytucji RP w tym, że Sąd odmówił zastosowania przepisu rozporządzenia, mimo iż nie wykazał niezgodności tego przepisu z Konstytucją. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jedynie sprzeczność aktu podstawowego z Konstytucją jako najwyższym prawem w Polsce uprawnia do pominięcia tego aktu przy orzekaniu. Przepis art. 178 § 1 Konstytucji nie upoważnia Sądu do stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z ustawą, bowiem "narusza to kompetencje Trybunału Konstytucyjnego ustanowione w art. 188 Konstytucji". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Błędne jest stanowisko prezentowane przez autora skargi, że ustawodawca określając w § 15 ust. 2 pkt 12 powołanej ustawy tylko górną granicę wysokości stawek procentowych, na podstawie których ustala się rentę planistyczną – pozostawił uznaniu gminy możliwość określenia tej stawki na poziomie 0%. Powołany art. 15 ust. 2 pkt 2 stanowi, że "w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4". Przepis zaś art. 36 ust. 4 stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość – wójt, burmistrz lub prezydent pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawek procentowych jest więc obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej już istniejący plan, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4, obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie stawki tej na poziomie 0% nie pozwoliłoby na pobranie tej opłaty w żadnej wysokości, a tym samym wyłączyłoby ustawowy obowiązek ustalenia przez prezydenta jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa ją, a jednocześnie – wyłączałoby ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela (użytkownika wieczystego) opłaty w takiej sytuacji. Takie ustalenia planu, zmierzające w istocie do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych dotyczących ustalenia i pobierania renty planistycznej narusza zasady sporządzania planu miejscowego i powoduje nieważność uchwały w tej części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Błędny jest także zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd nie jest uprawniony do odmowy zastosowania rozporządzenia wykonawczego do ustawy, niezgodnego z tą ustawą. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom". Wynika stąd dla sądów uprawnienie do samodzielnej oceny i ustalania zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami – odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Pogląd ten, powszechnie przyjęty w judykaturze i doktrynie prawa (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. III RN 33/02, OSNP 2004/7/11; także z dnia 9 czerwca 2005 r. V KK 41/05, OSNKW 2005/9/83) podziela w pełni skład orzekający w sprawie niniejszej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy, a nadto – na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wydane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy. Sąd Wojewódzki prawidłowo więc ocenił, że istnieje podstawa do odmowy jego zastosowania. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.