II OSK 2037/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Jacek Chlebny Stanisław Nowakowski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 564/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2006 r. 3. zasądza od Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżący J. S. wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lutego 1990 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w O. - pozwolenia na budowę przez Spółdzielnię Mieszkaniową Budownictwa Jednorodzinnego "A" w O. 11 segmentów budynku w zabudowie szeregowej w O. przy ul. P. (obecnie W.). Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W ocenie organu, skoro pozwolenie na budowę zostało wydane w 1999 r., na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która nie przewidywała wygaśnięcia pozwolenia, to nie ma podstaw do orzekania o wygaśnięciu takiego pozwolenia, na podstawie późniejszej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podstawy do wygaśnięci pozwolenia na budowę nie może stanowić również przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ skarżący J. S. nie był stroną w sprawie, w której jako strona występowała wyłącznie nieistniejąca już Spółdzielnia Mieszkaniowa Budownictwa Jednorodzinnego "A" w O. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpatrzeniu odwołania J. S. , zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzją organu pierwszej instancji podzielając stanowisko tego organu co do braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Oddalając skargę Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowisko organów administracji co do tego, iż sprawa o wygaśnięcie pozwolenia na budowę podlega ocenie według przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tylko dlatego, że pozwolenie na budowę zostało wydane w okresie obowiązywania tej ustawy. W ocenie Sądu w przypadku prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., do późniejszych etapów procesu budowlanego, po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc także przepisy art. 37 ust. 1 tego Prawa, który stanowi, iż nierozpoczęcie budowy przed upływem dwóch lat, od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna oraz przerwanie budowy na okres dłuższy niż dwa lata, powoduje wygaśnięcie decyzji. Mimo tego odmowa wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie narusza przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Inwestora jako osobę uprawnioną z decyzji o pozwoleniu na budowę obciąża skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy można mu postawić zarzut zaniechania prac budowlanych mimo istniejących obiektywnie możliwości działania. Zdaniem Sądu z analizy materiałów postępowania administracyjnego wynika, iż "z przyczyn prawnych nie mogły toczyć się żadne prace związane z realizacją inwestycji", ponieważ w następstwie działań skarżącego, mających na celu wzruszenie pozwolenia na budowę, zgłaszania organom nadzoru budowlanego zarzutów co do prawidłowości realizacji projektu budowlanego oraz odwołań wnoszonych przez właścicieli nieruchomości były przez organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego liczne postępowania administracyjne, w toku których były wydawane decyzje wstrzymujące roboty budowlane nakładające na inwestorów obowiązki i zawieszające postępowanie. W takiej sytuacji nie może mieć nastąpić wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt. K.p.a. Nie ma również podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na bezprzedmiotowość decyzji oraz interes społeczny lub interes strony, gdyż skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu nie zostały naruszone przepisy art. 6, 7, 8, 10, 75, 77, 80 i 81 k.p.a., a w szczególności nie jest trafny zarzut wyjaśnienia wskazanych przez skarżącego okoliczności, ponieważ okoliczności te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącego wskazano jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 6, 7, 10, 77, 80, 162 § 1 pkt 1 i § 2, art. 163 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności art. 37 ust. 1 i art. 40 ust. 1 tego Prawa. Zasadnicze zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają cię do tego, że zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ pozwolenie na budowę wydane na rzecz Spółdzielni nie zostało przeniesione na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego na rzecz małżonków E. i S. R., którzy w 1997 r. nabyli nieruchomość, na której realizowana była inwestycji objęta pozwoleniem na budowę oznacza, że wszelkie roboty budowlane prowadzone były przez nich w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie skarżącego, po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, iż Spółdzielnia realizuje budowę niezgodnie z pozwoleniem na budowę i wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 9 stycznia 1996 r. nakazującej inwestorowi wykończenia określonych robót budowlanych na podstawie zatwierdzonej dokumentacji, małżonkowie Roman, po nabyciu nieruchomości obowiązani byli przedłożyć stosowne projekty budowlane i uzyskać pozwolenie na budowę celu kontynuowania budowy. Brak takiego pozwolenia oznacza, iż od 1997 r. roboty budowlane nie były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 2 lutego 1990 r., a więc stanowisko Sądu, że nie można przyjąć, iż budowa została przerwana jest wadliwe. Bezprzedmiotowość pozwolenia na budowę z dnia 2 lutego 1990 r. wynika także z tego, że Spółdzielnia została zlikwidowana. Skarżący kwestionuje również stanowisko Sądu, iż budowa nie mogła być kontynuowana z przyczyn prawnych, co doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, że nie można stwierdzić wygaśnięcia pozwolenia na budowę - decyzji z dnia 2 lutego 1990 r., na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W skazując takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a w szczególności trafne są zarzuty naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że skoro pozwolenie na budowę zostało wydane w 1990 r., na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która nie przewidywała wygaśnięcia pozwolenia, to nie ma podstaw do orzekania o wygaśnięciu takiego pozwolenia, w oparciu o późniejszą ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Natomiast Sąd pierwszej instancji słusznie ustalił, że jakkolwiek decyzją z dnia 2 lutego 1990 r. o pozwoleniu na budowę jedenasto segmentowego budynku w zabudowie szeregowej zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to w sprawie o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Przyjęte przez Sąd ustalenia powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że organy nie miały podstaw do uznania, że w tej w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego z 1994 r. i z tego tylko względu odmówić stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lutego 1990 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji Sąd I instancji miał podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przebiegu prowadzenia robót budowlanych. Natomiast Sąd pierwszej instancji ocenił materiał dowodowy w zakresie szerszym, niż uczyniły to właściwe w sprawie organy administracji publicznej stwierdzając, że jakkolwiek podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to organy administracji publicznej nie mogły stwierdzić wygaśnięcia decyzji w oparciu o ten przepis, bowiem prace związane z realizacją inwestycji nie mogły się toczyć z przyczyn prawnych - prowadzone były przez organy administracji liczne postępowania administracyjne, w wyniku których wydawane były decyzje wstrzymujące prace budowlane oraz zawieszające postępowanie. Stanowiło to niedopuszczalne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji we własnym zakresie. Ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na dokonaniu przez sąd własnych ustaleń faktycznych, co do okoliczności, których nie wyjaśniły organy administracji. Niezależnie zatem od stwierdzenia, że w tej sprawie Sąd ocenił materiał dowodowy w zakresie szerszym, niż uczyniły to właściwe w sprawie organy administracji publicznej, należy zauważyć, że sąd nie wyjaśnił w żaden sposób jak długie były okresy przerwy w budowie, ani co w istocie było ich przyczyną, a także jakie znaczenie w sprawie miało przeniesienie własności nieruchomości. Rozważania Sądu pierwszej instancji sprowadzają się jedynie do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż prace budowlane nie mogły się toczyć z przyczyn prawnych, a okoliczności, o których wyjaśnienie wnosił skarżący nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę J. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności ustalenie, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, w jakim okresie następowały przerwy w prowadzeniu prac związanych z realizacją inwestycji, a także z jakich przyczyn nie były prowadzone te roboty. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 200 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji.