I OSK 523/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 1042/05 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt SA/Ke 1042/05 - po rozpatrzeniu skargi J. S. - uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia [...] w sprawie wywłaszczenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z 19 sierpnia 2004 r. wystąpił do Starosty J. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność J. S., składającej się z działek nr [...] o powierzchni 0,0118 ha i nr [...] o powierzchni 0,0095 ha, położonych w Ł., gm. J. Powołał się przy tym na brak możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Stwierdził ponadto, że nieruchomość ta jest niezbędna celem zakończenia budowy obwodnicy J. - drogi krajowej nr [...]. Starosta J. powołaną decyzją z dnia [...] znak [...] orzekł o wywłaszczeniu powyższej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem jej pod budowę drogi dojazdowej obwodnicy J. - drogi krajowej nr [...] oraz ustalił odszkodowanie w wysokości 1167 zł. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. Wojewoda Ś. rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 9 a, art. 113 ust. 1, 2 i 3, art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.– zwanej dalej również ustawą "ugn ") oraz art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę odcinka drogi dojazdowej, zlokalizowanej wzdłuż projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] i jest ważna przez okres 5 lat od jej wydania. W sprawie nieskuteczne okazały się rokowania oraz wezwanie Starosty J. do zawarcia umowy sprzedaży omawianych działek na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym pismem z dnia 23 grudnia 2004 r. Starosta J. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] zaktualizował dane w ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych działek położonych w obrębie Ł., w tym działek nr [...] i nr [...], wykazując w miejsce dotychczasowych użytków drogę. Następnie organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o aktualizację operatu szacunkowego, po czym przeprowadził rozprawę administracyjną, na której nie doszło jednak do porozumienia stron. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty J. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości prawa nie narusza. Operat szacunkowy działki sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i jego aktualność potwierdził rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] kwietnia 2005 r. Rzeczoznawca uwzględnił w operacie wymagania określone w art.154 ugn oraz wskazał, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod drogę powoduje zwiększenie jej wartości. Decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] J. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając: - naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania; - naruszenie art. 112 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy poprzez wywłaszczenie nieruchomości, mimo braku przesłanki w postaci celu publicznego oraz wywłaszczenie pod budowę drogi dojazdowej, a nie drogi publicznej; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, że działka jest nieruchomością rolną, mimo że faktycznie jest to droga wewnętrzna (droga dojazdowa do pól); - naruszenie art. 7 i art.77 k.p.a. poprzez brak postępowania dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji i art. 67 § 1 kpa poprzez sporządzenie notatki urzędowej zamiast protokołu dotyczącego czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, powołanym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-w skrócie ustawa P.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało doręczone Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...], a J. S. w dniu 6 stycznia 2005 r. Daty te są istotne, gdyż z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 14, poz. 1492), która zmieniła przepis art. 116 ustawy. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 116 ust. 2 pkt 2). Dotyczy to również postępowania wszczętego z urzędu. Z akt sprawy nie wynika, by na terenie przedmiotowej inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zamiast decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa w art. 112 znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, została dołączona decyzja Burmistrza Miasta J. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie odcinka drogi dojazdowej do działek rolnych zlokalizowanych wzdłuż projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzja ta dotyczyła m.in. terenu omawianych działek. W ocenie Sądu nie była ona jednak wystarczającym dokumentem do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie. Budzi też wątpliwości czy projektowana inwestycja w ogóle jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 ustawy. Drogami publicznymi są bowiem zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Nie są drogami publicznymi drogi niezaliczone do żadnej z tych kategorii, w szczególności drogi dojazdowe do gruntów rolnych. Organy orzekające w sprawie naruszyły zatem art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy na nieruchomości skarżącej faktycznie ma być realizowany cel publiczny we wskazanym znaczeniu. Ustalenia takie powinny poczynić same organy orzekające w sprawie a nie sąd administracyjny. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania organów. Nie przejmuje on bowiem sprawy do końcowego jej załatwienia, a jedynie kontroluje (ocenia) działalność organu administracji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadne są również zarzuty skarżącej dotyczące wysokości przyznanego odszkodowania. Organ ustalił odszkodowanie zgodnie z operatem szacunkowym na kwotę 1167 zł, co przy powierzchni wywłaszczonej nieruchomości 0,0095ha i 0,0118ha daje 5,48 zł za 1 m2. Odszkodowanie w takiej wysokości określił rzeczoznawca w operacie szacunkowym opracowanym w styczniu 2005 r. Wartość została podtrzymana w "potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego" dnia 15 kwietnia 2005 r. Rzeczoznawca szacował wartość nieruchomości jako działki stanowiące grunt rolny klasy RVI, (ustalając, że działka stanowi odłóg) oraz przyjął, że "określona w operacie wartość odnosi się do alternatywnego sposobu użytkowania". Stosując metodę porównawczą dla ustalenia wysokości odszkodowania uwzględnił ceny nieruchomości w transakcjach, jakie miały miejsce od listopada 2002 r. do października 2004 r., głównie ceny z 2002 r. i 2003 r. Były to ceny stosowane przez Skarb Państwa – GDDKiA przy wykupywaniu nieruchomości pod budowę obwodnicy, przy czym ich średnia cena kształtowała się na poziomie 5,36 zł za 1 m2. W październiku 2004 r. cena transakcyjna nieruchomości podobnej wynosiła 6,03 zł za 1 m2. W operacie określono, że uzyskany wynik wartości jednostkowej nieruchomości gruntowej planowanej do wywłaszczenia, położonej w Ł., gm. J., wynosi 5,48 zł za 1 m2, a zatem kształtuje się nieco powyżej poziomu cen ( 5,36 zł za 1 m2 ) i odzwierciedla faktyczną wartość przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem jej cech opisanych w operacie. W "potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego" z dnia 15 kwietnia 2005 r. rzeczoznawca uzasadnił swoje stanowisko, że wycena nie uległa żadnej zmianie, mimo zakwalifikowania wywłaszczonej działki jako drogi, zwłaszcza, że stosował podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na cele przeznaczone pod drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, powołując się na treść art. 130 ust. 1 i 134 ust. 2 ustawy zaznaczył, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji, a przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury, jej stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zdaniem Sądu opracowany w toku postępowania operat szacunkowy nie spełnia wskazanych wymogów, skoro nie został sporządzony w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny w obrocie. W tym kontekście podkreślił, że już w 2002 r. GDDKiA oferowała skarżącej odszkodowanie w wysokości 1121 zł, tj. kwotę nieznacznie niższą od ustalonej decyzją z 2005 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zdaniem Sądu, organ zobowiązany będzie zbadać, czy inwestycja, na którą wywłaszczono nieruchomość, jest celem publicznym, w rozumieniu art. 6 ugn., jeżeli tak to niezbędne będzie ustalenie aktualnej wartości nieruchomości. W przypadku ustalenia, że projektowana droga stanowi część drogi krajowej, organ powinien mieć na uwadze, że nabywanie nieruchomości na taki cel uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz.721 ze zm.). Skargę kasacyjną od powołanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego A. M. Zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi J. S., bądź uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez "niewłaściwe zastosowanie i wykładnię": Jego zdaniem między innymi naruszono art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i przepisy wykonawcze, tj. "Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735), a w szczególności § 3 pkt 9 lit. g oraz stosownie do § 9 ust. 1 pkt 2, jak również pkt. 3 Rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r.". Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo bowiem zastosował wykładnię "gramatyczno-literową" powołanych przepisów, uznając, że droga dojazdowa nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną, a co za tym idzie, że nie można terenu pod taką inwestycję wywłaszczyć. Tymczasem zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia MTiGM w definicji klasy drogi zawarte jest stwierdzenie, że rozumie się drogi publiczne dojazdowe – symbol D. Oddane odcinki obwodnicy J. i dróg dojazdowych klasy D zostały wybudowane w korytarzu wyznaczonym w latach 1992-1994, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W korytarzu tym znajduje się również projektowany dalszy odcinek drogi dojazdowej. Nadto w odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2001 r. stwierdza się, że ten odcinek drogi znajduje się w w/w korytarzu. Wprawdzie w decyzji tej dodano, że przedmiotowa droga jest drogą dojazdową do działek rolnych, ale uczyniono to wadliwie. Prawidłowo należało bowiem stwierdzić, że jest to droga dojazdowa do obsługi terenu miasta J. – obrębu 07 Ł. Zgodnie z wykładnią celowościową należy przyjąć, iż projektowany odcinek drogi, obejmujący przedmiotowe działki, to drogi publiczne stanowiące pas drogowy obwodnicy J. W przypadku innej wykładni niemożliwym byłoby budowanie w Polsce dróg ekspresowych i klasy GP, bowiem pod drogę wewnętrzną nie można byłoby wywłaszczać nieruchomości. Bez dróg dojazdowych, nie uzyskano by pozwolenia na budowę drogi ekspresowej i nie oddano by do użytku żadnego odcinka takiej drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił ponadto naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz.721 z póź.zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zamiast decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego GDDKiA dołączyła jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy z tego przepisu wynika jednoznacznie, że nie była wymagana decyzja o lokalizacji, gdyż w mocy pozostała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do odszkodowania, skarżący podniósł, że zaskarżony wyrok narusza § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stwierdzenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami i są sprzeczne z operatem szacunkowym nieruchomości zaktualizowanym przez rzeczoznawcę tuż przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący przedstawił w skardze kasacyjnej tabelę cen transakcyjnych gruntów nabytych pod budowę odcinka drogi dojazdowej w obrębie Ł., gmina J., z której wynika, że cena z 1 m2 wynosiła 5,26 zł. W tabeli zawarto 34 pozycje obejmujące nr repertorium aktu notarialnego, nr działki i cenę za metr kwadratowy. Były to transakcje zawarte od 2002 r. do końca 2004 r. Cena metra kwadratowego ustalona w operacie szacunkowym jest nieco wyższa niż wskazano w tabeli, co świadczy, że została zrewaloryzowana na dzień sporządzenia wyceny przez rzeczoznawcę. Przy ocenie operatu zasadniczym elementem jest cena transakcyjna, a nie kryterium kwalifikacji gruntu, tym bardziej, że wszystkie wskazane w tabeli działki zostały przekwalifikowane jako droga i tak były nabywane przez GDDKiA. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. S., wnosząc o jej oddalenie w całości. Wskazała, że w dniu 12 grudnia 2006 r. upłynął termin ważności decyzji Burmistrz Miasta J. z [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu drogi dojazdowej. W związku z tym Starosta J. wydał decyzję o umorzeniu postępowania dotyczącego wywłaszczenia jednej z sąsiednich działek. Natomiast Burmistrz J. w dniu [...] wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej dojazdowej po północnej stronie obwodnicy. Dopiero obecnie ma być prowadzone postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). J. S. powołała się ponadto na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawach wywłaszczenia działek sąsiednich, w których Sąd nie uwzględnił analogicznych argumentów GDDKiA, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 236/07 o oddaleniu skargi kasacyjnej w podobnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Powinna ona spełniać wymogi przypisane pismom w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać miedzy innymi prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Stosownie zaś do art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, Sąd drugiej instancji musi ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora omawianego środka zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że należy w skardze tej podać konkretne przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji. Dla profesjonalnego prawnika zobowiązanego do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia nie powinno budzić wątpliwości, jak rozumieć obowiązek wskazania przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Niezbędne jest podanie dokładnej jednostki redakcyjnej określonego przepisu, a zatem właściwego artykułu, paragrafu, ustępu, punktu itp., a ponadto daty i tytułu prawnego, w którym kwestionowane normy są zawarte oraz miejsca publikacji tego aktu prawnego. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił między innymi naruszenie " pkt 3 Rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r"., nie podając zatem ani tytułu ani miejsca publikacji tego aktu prawnego. Wyklucza to możliwość odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia i dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje skarżącego i naruszenie, jakiej konkretnie normy prawnej zamierzał on zarzucić Sądowi pierwszej instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasatora należy przede wszystkim zauważyć, iż stosownie do art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zastosowanie norm prawa materialnego pozostaje każdorazowo w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz zamiarem kwestionowania oceny takich ustaleń przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku nie może zatem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 ustawy P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. (por. między innymi wyrok NSA z 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04 ONSAiWSA 2004, nr 3, poz.68). W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie sformułował żadnych zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisów postępowania. Oznacza to, że w sprawie miarodajny jest stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji, przytaczając treść art.116 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji przez organy administracji publicznej – wskazał, że do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku jego braku decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 116 ust. 2 pkt 2 u.g.n.). Dołączona do wniosku decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tego warunku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie spełniała. Nadto opierając się na zapisie w tej decyzji, iż dotyczy ona budowy drogi dojazdowej do pól, Sąd uznał, że organy administracji z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie wyjaśniły w sposób prawidłowy, czy na nieruchomości skarżącej faktycznie ma być realizowany cel publiczny w postaci drogi publicznej. Natomiast Sąd nie stwierdził i w żaden sposób nie przesądził, że droga, pod budowę której nastąpiło wywłaszczenie, nie jest drogą publiczną. Uchybienia wskazane w punkcie 1 skargi kasacyjnej nie odnoszą się do przytoczonego wyżej stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Kasator zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadnił twierdzeniami odnoszącymi się do ustaleń faktycznych. Nie sformułował przy tym żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych dotyczących dokonanej przez Sąd oceny takich ustaleń. Wskazał natomiast, jakie w jego ocenie zamierzenie inwestycyjne ma być zrealizowane na nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu. Argumenty te zmierzają do uzupełnienia ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym i to właśnie w takim zakresie, w jakim braki wytknął organom administracji Sąd pierwszej instancji. W istocie tylko potwierdzają one wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko o konieczności uzupełnienia i dokładnego przeanalizowania materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oparto przede wszystkim na regulacji art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i § 3 pkt 9 lit. g rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie oraz § 9 ust. 1 pkt 2 i 3 bliżej nieokreślonego rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. Trudno jednak uznać, aby przepisy art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, definiujące pojęcie pasa drogowego i drogi oraz § 3 pkt 9 lit. g rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie – regulujące pojęcie klasy drogi, miały w ogóle zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Dokonanie oceny dla celów postępowania wywłaszczeniowego, czy określona droga jest drogą publiczną, a więc jej budowa stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wymaga sięgania do tak szczegółowych regulacji odnoszących się już do kwestii technicznych. W konsekwencji uznać należy, iż pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny jest ponadto zarzut naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz.721 z póź. zm.), gdyż w sprawie omawianej drogi nie wszczęto w ogóle postępowania przewidzianego w tej ustawie. Na konieczność rozważenia, czy nieruchomość J. S. może być nabyta w trybie powołanej regulacji, a nie ogólnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił uwagę dopiero Sąd I instancji. Kwestia ta, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powinna być zatem rozważona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chybiony jest również zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez przyjęcie, że szacunek nie został dokonany w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał treść niniejszego przepisu bądź niewłaściwe go zastosował. Zdaniem Sądu organy nie zastosowały się do treści art. 130 i art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustalając wysokość odszkodowania, nie przyjęły cen aktualnie kształtujących się w obrocie, a więc nie określiły wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał oceny zastosowania przez organy przepisów art. 130 i art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec tego niniejszy zarzut także nie mógł zostać uznany za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.