I OSK 565/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1298/06 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1298/06 oddalił skargę J. P. wniesioną na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu odwołania podkom. J. P. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...], nr [...] w sprawie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe i orzekł, że zwolnienie podkom. J. P. nastąpi z dniem [...] maja 2006 r., a mianowanie na stanowisko służbowe eksperta w Grupie Stanowisk Tymczasowych KGP z dniem [...] maja 2006 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z powodu zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji podkom. J. P. – funkcjonariusz zajmujący stanowisko eksperta Sekcji Realizacji Wydziału Obserwacji i Realizacji Centralnego Biura Śledczego KGP w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,74 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł, został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowany na stanowisko równorzędne o identycznych parametrach finansowych i stopniu etatowym. Następstwem tych zmian było dokonane przez Komendanta Głównego Policji rozkazem organizacyjnym z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] uchylenie z dniem 31 stycznia 2006 r. etatu Centralnego Biura Śledczego i wprowadzenie nowej struktury tej komórki organizacyjnej Komendy Głównej Policji. W ocenie organu fakt, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, będący podstawą decyzji o przeniesieniu podkom. J. P., jako przepis kompetencyjny nie zawiera kryteriów i przesłanek rozstrzygnięć w tych sprawach, nie oznacza, że organ nie może podejmować decyzji, do których został tym przepisem upoważniony. Zdaniem organu, możliwość mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne względem poprzednio zajmowanego wynika, a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który wymienia wszystkie fakultatywne i obligatoryjne przesłanki przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, przy czym powołano się w tym względzie na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 1993 r., sygn. akt II SA 1425/92. Minister wyjaśnił, że Grupa Stanowisk Tymczasowych została, zgodnie z uprawnieniami do kreowania struktury jednostek organizacyjnych Policji, utworzona przez Komendanta Głównego Policji na podstawie rozkazu organizacyjnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Grupa ta powstała dla umożliwienia pełnienia służby przez policjantów podległych w sprawach osobowych Komendantowi Głównemu Policji do czasu mianowania ich na inne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organom obu instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjno-prawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady, daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym stanowisku. Zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska eksperta Wydziału Obserwacji i Realizacji CBŚ i mianowanie na stanowisko eksperta w Grupie Stanowisk Tymczasowych KGP z zachowaniem dotychczasowego uposażenia nastąpiło na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w myśl którego do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu wynika, że ma on charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w których to przepisach wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Poza tym, przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę zostało uregulowane w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd podniósł, że stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów, należy dojść do wniosku, iż właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 K.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Trudno sobie wyobrazić taką sytuację, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości (art. 36 ustawy), a nie ma możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe w tej samej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354). W ocenie Sądu, zwolnienie skarżącego z dotychczasowego stanowiska i mianowanie na stanowisko służbowe w Grupie Stanowisk Tymczasowych nie daje podstaw do uznania, z uwagi na charakter tej Grupy, że nowe stanowisko nie jest stanowiskiem równorzędnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 723/05). Jeśli zaś chodzi o zachowanie przez organ warunków do wydania decyzji uznaniowej to słuszny interes, o którym mowa w art. 7 K.p.a. nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, a ponadto należy wskazać, że argumentacja skarżącego kwestionująca przedmiotową decyzję nie równoważy potrzeb służby. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. P., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną skarżący oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2; art. 36 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 7 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd bezpodstawnie przyjął, iż skarżący mianowany został na stanowisko równorzędne eksperta w Grupie Stanowisk Tymczasowych KGP. Wynika to z przepisu art. 32 ustawy o Policji, na podstawie którego policjant może być mianowany wyłącznie na stanowisko wyższe lub równorzędne. Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości fakt, że stanowisko eksperta jest równorzędne do zajmowanego w CBŚ KGP. Zastrzeżenie budzi natomiast prawidłowość mianowania w komórce organizacyjnej o nazwie – Grupa Stanowisk Tymczasowych KGP, bowiem powstaje uzasadniona wątpliwość co do równorzędności stanowisk w ogóle. Równorzędność stanowisk nie wynika wyłącznie z parametrów uposażenia lecz także z konieczności dobrania "właściwego człowieka do pracy na właściwym stanowisku" (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 2625/00 niepubl.). Skarżący wskazał, że na dzień dzisiejszy nie ma przepisu w ustawie o Policji, który uprawniałby właściwego przełożonego (komendanta) do przeniesienia na stanowisko równorzędne. Art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest normą kompetencyjną i nie zawiera przesłanki materialnej dającej możliwość fakultatywnego przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko i nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że zaskarżoną decyzję wydano bez podstawy prawnej i jest prawnie nieważna. Ponadto biorąc pod uwagę obowiązującą doktrynę prawną niedopuszczalne jest w sferze istnienia praw i wolności obywatelskich stosowanie przy wykładni prawa administracyjnego materialnego i procesowego analogii legis i wynikającego z niej argumentu a contrario oraz wykładni logicznej, systemowej i celowościowej z pominięciem wykładni językowej, w celu uzupełnienia luk w ustawie. W związku z tym nie można dokonać wykładni tego typu, że skoro policjanta można przenieść na wyższe stanowisko lub do innej miejscowości, tym samym można przenieść go na równorzędne stanowisko w tej samej jednostce Policji, wypełniając w ten sposób luki w ustawie o Policji. Takie postawienie sprawy przekreśliłoby w ogóle koncepcję istnienia wolności obywatelskich – odpuszczałoby bowiem możliwość każdej ingerencji organu administracyjnego w każdą sferę obywatela (policjanta) w trybie wypełniania luk. Ponadto zastosowanie pomocniczych wykładni z pominięciem wykładni językowej oraz analogii legis i wynikającej z niej argumentacji a contrario stoją w sprzeczności z art. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującym każdemu obywatelowi RP zasadę konstytucyjnej ochrony i poszanowania praw i wolności obywatelskich. Skarżący podkreślił, że brak jest także wyraźnego przepisu ustawy, który gwarantowałby przełożonym (komendantom) prawo doboru policjantów do danej jednostki organizacyjnej Policji oraz pełną dyspozycyjność policjanta. Na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji nie można twierdzić, że takie uprawnienie istnieje, skoro przepis o tym wyraźnie nie stanowi. Zdaniem skarżącego świadczy to o uzupełnianiu luk w ustawie o Policji poprzez wykładnię wykraczającą poza treść przepisu prawa. Ponadto skarżący podniósł, że organy administracji rządowej jakimi są komendanci Policji (art. 5 i 6 ustawy o Policji) związani są prawem przy załatwianiu spraw osobowych policjantów (zasada praworządności zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Policji i art. 7 Konstytucji RP). Nie obowiązuje tu zasada "co nie jest zabronione jest dozwolone", a wręcz odwrotnie, organy administracji rządowej mogą czynić to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza okolicznościami skutkującymi nieważnością postępowania, a które zostały wyczerpująco wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi jej podstawami. Podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów. Zdaniem skarżącego w ustawie o Policji brak jest przepisu, który uprawniałby właściwego przełożonego do przeniesienia na stanowisko równorzędne. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo do przenoszenia funkcjonariuszy Policji na stanowiska równorzędne mieści się w ramach stosunku służbowego nawiązanego wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którego charakter wyraża się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Przykładem tego są przepisy regulujące czas pełnienia służby (art. 33), przenoszenia i delegowania (art. 36), powierzenia pełnienia innych obowiązków (art. 37), przenoszenia na niższe stanowisko służbowe i zawieszania w czynnościach służbowych (art. 38 i art. 39), zwalniania ze służby (art. 41–46). Z przepisów tych wynika prawo właściwych przełożonych do jednostronnego kształtowania treści stosunku służbowego. Z istoty służbowego podporządkowania funkcjonariusza Policji wynika także obowiązek respektowania decyzji o przeniesieniu na równorzędne stanowisko służbowe, która to decyzja determinowana jest potrzebami służby. Decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu organu i może zostać podjęta w każdym czasie, wobec każdego funkcjonariusza, o ile przemawiają za tym względy organizacyjne. Możliwość przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe potwierdza przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwolnienia z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Prawo to pośrednio wynika również z brzmienia art. 38 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 ustawy o Policji. Stosownie do wymienionych przepisów w określonych sytuacjach uzasadniających niemożność pełnienia służby na dotychczasowym stanowisku, przy braku możliwości mianowania na stanowisko równorzędne, policjanta można przenieść na stanowisko niższe. Wprawdzie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy właściwe do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie wskazano jednak kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach, to nie ulega wątpliwości, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne z zajmowanym wcześniej. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym enumeratywnie wymieniono przesłanki przeniesienia (obligatoryjnego i fakultatywnego) policjanta na stanowisko niższe. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że trudno wyobrazić sobie sytuację, że policjant na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji może być przeniesiony z urzędu lub na własną prośbę do pełnienia służby w innej miejscowości, a nie mógłby zostać przeniesiony na stanowisko równorzędne w tej samej miejscowości. Ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego traktować jako wyjątek od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami właściwy przełożony może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe lub do innej jednostki. Podstawą takiej decyzji jest tak jak podstawą mianowania, dobrowolne zgłoszenie do służby, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o Policji należy ocenić jako chybiony. Brak wyraźnej regulacji ustawowej, jak trafnie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie pozbawiał właściwego przełożonego do zwolnienia skarżącego z dotychczasowego stanowiska służbowego z uwagi na uchylenie etatu Centralnego Biura Śledczego i wprowadzenie nowej struktury organizacyjnej tej komórki Komendy Głównej Policji, oraz przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.