II SA/Bk 581/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S. 1. stwierdza nieważność § 33 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz odpowiadającej jej treści części rysunkowej planu, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w zakresie objętym punktem 1 wyroku do czasu jego uprawomocnienia się, 3. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz strony skarżącej - Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w S. kwotę 555 złotych (pięćset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 31 marca 2006 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S. W uchwalonym planie działki nr [...] (własność Gminy S. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w S.) i nr [...] (własność Spółdzielni Mleczarskiej) zostały przeznaczone na podczyszczanię ścieków, a nie oczyszczalnię – jak wnosiła Spółdzielnia. Po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółdzielnia Mleczarska, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyła do Sądu administracyjnego w/w uchwałę w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości położonych w S. przy ul. N. (działka nr [...] – nieruchomość będąca własnością Gminy, znajdująca się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i nr [...] nieruchomość stanowiąca własność Spółdzielni), zarzucając powyższej uchwale: 1) rażące naruszenie art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP a także art. 8 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), a także art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącego, przemawiającego za przeznaczeniem gruntu na oczyszczalnie ścieków; 2) rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c. i art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie wykonywania uprawnień właścicielskich oraz wynikających z użytkowania wieczystego polegające na uniemożliwieniu wykorzystania w/w nieruchomości na oczyszczalnię ścieków. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta S. w zaskarżonej części. W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółdzielnia przytoczyła m.in. następującą argumentację: W pierwotnym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego gminy z 2003 roku, nieruchomości położone z S. przy ulicy N. przeznaczone były pod budowę oczyszczalni ścieków zakładu mleczarskiego. W dniu 23 września 2005 r. Burmistrz S. wydał decyzję o warunkach zabudowy - sygn.[...], w której ustalił warunki zabudowy inwestycji polegającej na budowie zakładowej oczyszczalni ścieków (decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 października 2005 r.). Pomimo takiego stanu rzeczy w planie ustalono przeznaczenie działek jako terenu na podczyszczanię ścieków, a nie – jak wnosiła Spółdzielnia – na oczyszczalnię ścieków. Planowana inwestycja (zakładowa oczyszczalnia ścieków) jest niezbędna do zapewnienia odpowiedniego rozwoju przedsiębiorstwa Spółdzielni, zwiększenia jego konkurencyjności na rynku, a nawet dalszej jego egzystencji (brak oczyszczalni istotnie podwyższa koszty działalności Spółdzielni). A zatem zaskarżona uchwała ogranicza swobodę działalności gospodarczej Spółdzielni uniemożliwiając realizację uzasadnionych gospodarczo inwestycji. Nadto Gmina nadużyła władztwa planistycznego nie respektując przepisów nakazujących poszanowanie uzasadnionych interesów Spółdzielni jako właściciela nieruchomości i przedsiębiorcy. Inwestycja planowa przez Spółdzielnię spełnia wszelkie wymagania niezbędne do jej realizacji, co zostało potwierdzone, wydana jesienią 2005 roku, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kilka miesięcy później stanowisko władz uległo zmianie, bez podania Spółdzielni żadnych konkretnych przyczyn przyjęcia takiej treści planu, poza ogólnym stwierdzeniem, że miano na uwadze interes gminy S. jako całości. W ocenie skarżącej Spółdzielni, uruchomienie zakładowej oczyszczalni oznaczałoby zaprzestanie odprowadzania ścieków do miejskiej oczyszczalni ścieków, co spowodowałoby znaczący spadek dochodów tej spółki należącej do Gminy. W ocenie skarżącej Spółdzielni, to interesy tej gminnej spółki były decydujące przy uchwalaniu planu w niekorzystnej dla Spółdzielni części. Rada Miasta S. uchwalając plan dostrzegała wyłącznie interes gminnej Spółki w tym, aby utrzymać Spółdzielnię w systemie kanalizacji komunalnej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w S. wniósł o oddalenie w całości skargi dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., w części dotyczącej przeznaczenia w planie nieruchomości położonych w S. przy ulicy N. – działki: nr [...] i nr [...] – na podczyszczanię. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdzono m.in.: Rada Miejska w S. nie dostrzega w swoim działaniu przy uchwalaniu planu, naruszenia interesu prawnego Spółdzielni, ani norm prawnych powszechnie obowiązujących i nie podziela zarzutów podnoszonych przez Spółdzielnię w skardze. Rada uchwalając plan nie naruszyła norm powszechnie obowiązujących; zachowała również całą procedurę związaną z uchwalaniem planu. Skarżący zresztą nie kwestionuje naruszenia procedury, a podnosi jedynie, że przy uchwalaniu planu został naruszony jego interes prawny jako przedsiębiorcy i właściciela. Działania i decyzje Rady podyktowane były dbałością o interes publiczny, którym zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektyzowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym". S. jest miastem liczącym ok. 19.000 mieszkańców, w którym funkcjonuje oczyszczalnia ścieków obsługiwana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S., która jest wykorzystywana w 50 %. Nadto, działająca na terenie S. firma "[...]" Sp. z o.o. K. – J., w momencie uchwalania planu dysponowała już ostateczną decyzją – pozwoleniem na budowę oczyszczalni ścieków (decyzja z dnia 09 lutego 2005 r.) i nosi się z zamiarem wybudowania tej oczyszczalni. Rada mając na uwadze zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa uznała, iż funkcjonowanie w dziewiętnastotysięcznym mieście dwóch oczyszczalni (w tym jednej w połowie wykorzystanej) jest wystarczające z punktu widzenia potrzeb ogółu społeczeństwa. Te okoliczności były kilkakrotnie podnoszone przez radnych na sesji Rady w dniu 31 marca 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała, w zaskarżonej części, podjęta została z naruszeniem przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic, przysługującego gminie, władztwa planistycznego. Regulacja uchwały dotycząca zagadnienia odprowadzania ścieków, w części tekstowej planu ujęta jest w ramach rozdziału 9 zatytułowanego: "Ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej". Zgodnie z § 33 tekstu planu przyjęto następujące ustalenia: § 33.1. Ustala się zasadę odprowadzenia ścieków do systemu kanalizacji sanitarnej dla obszaru całego miasta (z zastrzeżeniem § 5 niniejszej uchwały). § 33.3. Ustala się tereny usuwania nieczystości: 1) teren oczyszczalni ścieków oznaczony na rysunku planu symbolem 1 KO; 2) tereny przepompowni ścieków, oznaczone na rysunku symbolem 2 KO; 3) teren podczyszczani ścieków z przepompownią i niezbędnymi urządzeniami 3 KO; 4) tereny przeznaczone do ustawienia kontenerów na odpady stałe bez oznaczenia ich na rysunku planu. Z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy mamy do czynienia w szczególności, gdy chodzi o postanowienia § 33 ust. 3 pkt 1-4, gdzie określono, jakiego rodzaju urządzenia mogą być zlokalizowane na poszczególnych terenach. Takie uregulowanie przesądza jednocześnie, jakiego rodzaju inwestycja może być zrealizowana przez właściciela danego terenu. I to właśnie stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 w/w ustawy władztwo planistyczne gminy obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, natomiast postanowienia § 33 ust. 3 pkt 1-4 wskazują, iż instrument planowania przestrzennego został wykorzystany do prowadzenia polityki gospodarczej przez władze gminy. Prowadzenie polityki przestrzennej polega m.in. na tym, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy). Na mocy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określających wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia). Biorąc pod uwagę wymagane standardy, ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej powinny polegać na określeniu terenów pod kanalizację (K) oraz gospodarowanie odpadami (O), bez precyzowania, jakiego rodzaju inwestycje (urządzenia), mogą być lokalizowane na poszczególnych terenach. Postanowienia § 33 ust 3 pkt 1-4 uchwały przekraczają prawem przewidziane określenie "przeznaczenia terenów" lub "zasad gospodarowania terenami". Postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalające rodzaj inwestycji lokalizowanej na danym terenie ("teren podczyszczani ścieków z przepompownią") stanowi przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie, ponieważ narusza przewidziane ustawą zasady przeznaczania terenów na określane cele oraz ogranicza swobodę działalności gospodarczej podmiotu posiadającego tytuł prawny do terenu. Nie można podzielić argumentacji Rady Miejskiej, iż jej stanowisko podyktowane było dbałością o interes publiczny. W rzeczywistości, jak wynika z materiału sprawy, chodzi o ochronę interesu gospodarczego podmiotu gospodarki komunalnej – Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w S. Okoliczność tą przyznaje Rada w odpowiedzi na skargę. Podnoszona przez pełnomocnika Rady Miejskiej kwestia uciążliwości projektowanej przez Spółdzielnię Mleczarską oczyszczalni ścieków nie ma wpływu na ocenę legalności kwestionowanych postanowień uchwały. Trudno zresztą uznać ten zarzut za wiarygodny, ponieważ to, że inwestycja w postaci oczyszczalni ścieków spełnia wszelkie wymagania niezbędne do jej realizacji zostało potwierdzone, wydaną jesienią 2005 roku, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto stwierdzić należy, iż uciążliwość oczyszczalni dla otoczenia, z natury rzeczy, jest mniejsza niż uciążliwość podczyszczalni ścieków, gdzie ścieki są oczyszczane w mniejszym stopniu. Tereny należące do Spółdzielni, przeznaczone pod projektowaną inwestycję, położone są w otoczeniu użytków rolnych, co z pewnością złagodzi oddziaływanie inwestycji na grunty sąsiednie. W skardze do Sądu Spółdzielnia zaskarżyła uchwałę w sprawie planu w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości, położonych w S. przy ulicy N., do których Spółdzielnia posiada tytuł prawny. W piśmie procesowym z dnia 03 listopada 2006 r. Spółdzielnia sprecyzowała, iż wnosi o "stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S. w części, a mianowicie: a) § 33 ust 1 – w zakresie części tekstowej Uchwały oraz b) co do ustalenia przeznaczenia nieruchomości położonych w S. przy ul. N. (działka nr [...]– nieruchomość będąca własnością Gminy znajdująca się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni oraz działka nr [...] – nieruchomość stanowiąca własność Spółdzielni) – w zakresie części rysunkowej Uchwały". Przekroczenie granic władztwa planistycznego dotyczy przede wszystkim postanowień § 33 ust. 3 pkt 1-4. Mając wszakże na uwadze okoliczność, iż regulacja całego przepisu § 33 stanowi integralną całość, gdy chodzi o odprowadzanie ścieków i usuwanie nieczystości, należało – zdaniem Sądu – stwierdzić nieważność całego przepisu § 33 uchwały w sprawie planu, aby umożliwić kompleksowe uregulowanie całości problematyki oczyszczania ścieków w sposób zgodny z wymaganiami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części (§ 33) została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.-