II OSK 604/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 581/06 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "S" w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz Spółdzielni Mleczarskiej "S" w S. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 604/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r., II SA/Bk 581/06, stwierdził nieważność § 33 części tekstowej zaskarżonej przez Spółdzielnię Mleczarską "S" w S. uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych części obszaru gminy S. oraz odpowiadającej jej treści części rysunkowej planu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W uchwalonym planie działki nr 2618/02 (własność Gminy S. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mleczarskiej S. w S.) i nr 3142 (własność Spółdzielni Mleczarskiej) zostały przeznaczone na podczyszczalnię ścieków, a nie na oczyszczalnię, jak wnosiła Spółdzielnia, Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółdzielnia zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tą uchwałę w części dotyczącej przeznaczenia działek 2618/2 i 3142, zarzucając jej rażące naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 i 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807), a także art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717) przez nieuwzględnienie jej interesu prawnego przemawiającego za przeznaczeniem gruntów pod oczyszczalnię ścieków. Zarzucono także rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c. oraz art. 21, 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez nieuzasadnione ograniczenie wykonywania uprawnień właścicielskich i wynikających z użytkowania wieczystego, sprowadzające się do uniemożliwienia ich wykorzystania na oczyszczalnię ścieków. Podniesiono w uzasadnieniu, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy z 2003 r. nieruchomości te były przeznaczone pod oczyszczalnię ścieków zakładu mleczarskiego, a ostateczną decyzją z 23 września 2005 r. Burmistrz S. ustalił dla owej inwestycji warunki zabudowy. Inwestycja ta jest niezbędna dla Spółdzielni i jej rozwoju, gdyż jej brak istotnie podwyższa koszty funkcjonowania firmy. W 2005 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy, a kilka miesięcy później stanowisko władz Gminy bez żadnego uzasadnienia uległo zmianie. Skarżąca uważa, że przyczyną tej zmiany były interesy Spółki należącej do Gminy – miejskiej oczyszczalni. W odpowiedzi na skargę przewodniczący Rady Miejskiej podniósł, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w S. prowadzi oczyszczalnię ścieków, która jest wykorzystywana w 50%, a ponadto Spółka z o.o. E. w K. w chwili uchwalania planu dysponowała już ostatecznym pozwoleniem na budowę oczyszczalni ścieków z dnia 9 lutego 2005 r. W liczącym 19 tys. mieszkańców mieście funkcjonowanie dwóch oczyszczalni jest zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Dotyczy to w szczególności § 33 ust 3 pkt 1 - 4 gdzie określono, jakiego rodzaju urządzenia mogą być zlokalizowane na poszczególnych terenach, co przesądza jednocześnie, jakiego rodzaju inwestycja może być zrealizowana przez właściciela terenu. Wskazuje to, iż instrument planowania przestrzennego został wykorzystany do prowadzenia polityki gospodarczej przez władze gminy. Prowadzenie polityki przestrzennej polega m.in. na tym, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania – art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) określa wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny określać przeznaczenie poszczególnych terenów lub zasady ich zagospodarowania, a także symbol literowy i nr wyróżniający spośród innych numerów - § 4 pkt 4 rozporządzenia. Ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej powinny polegać na określeniu terenów pod kanalizację (K) oraz zagospodarowanie odpadami (O) bez precyzowania, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokalizowane na poszczególnych terenach. Postanowienia § 33 ust. 3 pkt 1- 4 uchwały przekraczają prawem przewidziane określenie przeznaczenia terenów lub zasad gospodarowania terenami. Postanowienie planu ustalające rodzaj inwestycji na danym terenie "teren podczyszczani ścieków z przepompownią" stanowi przekroczenie władztwa planistycznego – narusza przewidziane ustawą zasady przeznaczania terenów na określone cele oraz ogranicza swobodę działalności gospodarczej podmiotu posiadającego tytuł prawny do terenu. Wbrew argumentacji Rady Miejskiej chodzi jej o ochronę interesu gospodarczego podmiotu gospodarki komunalnej - Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w S. Sąd uznał, że co prawda przekroczenie granic władztwa planistycznego dotyczyło przede wszystkim § 33 ust. 3 pkt 1 - 4 uchwały, to jednak regulacja § 33 stanowi całość, gdy chodzi o odprowadzanie ścieków i usuwanie nieczystości, dlatego, aby umożliwić kompleksowe uregulowanie tej problematyki w sposób zgodny z prawem należało stwierdzić nieważność całego § 33 uchwały. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w S. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając mu naruszenie prawa poprzez błędną interpretację następujących przepisów: 1) art. 1 i art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przeznaczenie w § 33 przedmiotowej uchwały terenów oznaczonych symbolem KO na cele budowy oczyszczalni ścieków wraz z niezbędnymi urządzeniami stanowi naruszenie władztwa planistycznego; 2) art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Rada Miejska dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego w ten sposób, iż ustalając lokalizację oczyszczalni ścieków w § 33 uchwały podjęła się prowadzenia polityki gospodarczej gminy pomimo braku upoważnienia ustawowego; 3) niewłaściwe zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów określone w § 33 uchwały nie mogą polegać na określaniu, jakiego rodzaju inwestycje (urządzenia) mogą być lokalizowane na poszczególnych terenach. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie władztwa planistycznego gminy musi wiązać się z naruszeniem konkretnego przepisu prawa, zaś zaskarżona uchwała żadnego przepisu nie naruszyła. To, że w § 33 uchwały wskazano, które tereny są przeznaczone pod lokalizację oczyszczalni, a które przepompowni, czy podczyszczalni nie jest niezgodne z prawem Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są uchwalane po to, aby było wiadomo, jakie jest przeznaczenie danego terenu i jaką inwestycje można zrealizować na określonej nieruchomości. Sąd w swoim wyroku nie wskazał, jaki konkretnie przepis prawa naruszyła Rada Miejska. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w pośredni sposób, poprzez przesądzenie czy i jakie inwestycje będą mogły być zlokalizowane na obszarze obowiązywania planu, wpływa na przebieg procesów gospodarczych na terenie gminy. Istnieje jednak różnica pomiędzy oddziaływaniem na procesy gospodarcze, a polityką gospodarczą gminy. Brak planów stanowi hamulec rozwoju gospodarczego. W sprawie nie może być mowy o kształtowaniu polityki gospodarczej gminy skoro ustalenia planu dotyczą wszystkich terenów znajdujących się na obszarze obowiązywania planu. Sąd I instancji błędnie uznał na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że Rada Miejska w S. nie była władna do tego by ustalić, jaki konkretnie rodzaj inwestycji można zlokalizować na danym terenie. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia służy do określenia ujednoliconych zasad oznaczania określonym symbolem literowym przeznaczenia określonych terenów, a nie ma nic wspólnego z określaniem zasad przeznaczania terenu. Wskazany przepis nie daje podstaw do szczegółowego określania przeznaczania terenów na określone cele. Błędne zastosowanie tego przepisu, polegało na tym, że przepis ten w ogóle nie służy określaniu zasad przeznaczania terenów, a jego funkcja jest określanie ujednoliconych zasad oznaczania określonym symbolem poszczególnych terenów. W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia Mleczarska S. w S. wniosła o nieuwzględnienie skargi oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Sformułowano w niej bowiem żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku, nie wskazując w oparciu o art 185 § 2 p.p.s.a., czy Naczelny Sąd Administracyjny ma przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji, czy też skorzystać z art. 188 tej samej ustawy i po uchyleniu wyroku rozpoznać skargę skoro nie podniesiono w niej zarzutu naruszenia prawa procesowego. Uchybienie to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak wywoływać konsekwencji w postaci odrzucenia skargi. W dwóch pierwszych zarzutach skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 1 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Oba z przytoczonych artykułów posiadają rozbudowaną strukturę wewnętrzną dzieląc się na niższe jednostki redakcyjne – art. 1 - na ustępy i punkty, art. 3 zaś - na ustępy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjna i domyślać się, który z przepisów przytoczonych artykułów miał na myśli składający skargę kasacyjną. Z tego powodu Sąd nie może merytorycznie ustosunkować się do tych zarzutów. Zarzut naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) przez niewłaściwe zastosowanie nie jest trafny. Przepisy § 4 tego rozporządzenia ustalają wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, przy czym pkt 1 wymaga, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Zgodzić należy się w całości ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż zgodnie z wymaganymi standardami ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie powinny wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje maja być lokowane na poszczególnych terenach. Tego rodzaju postanowienie planu w sposób niebudzący wątpliwości przekracza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień doktrynalnie określanym "władztwem planistycznym" nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, zwłaszcza dla ochrony interesu gospodarczego podmiotu gospodarki komunalnej – Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, Sp. z o.o. w S.. Wynika to zresztą niezbicie z odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. I z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej samej ustawy.