I OSK 396/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt III SAB/Lu 30/06 o odrzuceniu skargi J. S. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie unormowania warunków funkcjonowania giełdy zwierząt postanawia oddalić skargę kasacyjną Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, skargę na bezczynność Rady Miasta [...] w sprawie unormowania warunków funkcjonowania giełdy zwierząt przy ul. [...] w [...] wniósł J. S. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż od dłuższego czasu zwraca się do Rady Miasta [...] z wnioskiem w sprawie unormowania warunków funkcjonowania giełdy zwierząt, lecz władze [...] nie są zainteresowane rozpatrzeniem tego wniosku pomimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jasno określiło, jak sprawa powinna zostać załatwiona. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że sprawa likwidacji dzikiej giełdy zwierząt była wielokrotnie przedmiotem postępowania prowadzonego zarówno przez Prezydenta Miasta [...], jak i Radę Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę zważył, iż z urzędu należy podnieść, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego - art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, jednakże tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy) lub w przypadkach określonych w odrębnych przepisach (art. 3 § 3 tej ustawy). Jest oczywiste, że w przypadku skargi J. S. brak jest przesłanki dopuszczalności skargi na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zarzuty skargi nie dotyczą bezczynności organu administracji rozumianej jako niepodejmowanie przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W szczególności przepis art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie daje podstaw do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego w zakresie wniesionej przez skarżącego skargi. Zgodnie z tym przepisem, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), jak i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r., nr 106, poz. 1002 ze zm.) nie nakładają na Radę Miasta [...] obowiązku podjęcia uchwały w określonej przez skarżącego sprawie unormowania warunków funkcjonowania giełdy zwierząt. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że skoro Rada Miasta [...] nie jest - na podstawie przepisów prawa - zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie unormowania warunków funkcjonowania giełdy zwierząt, to nie można mówić o jej bezczynności w tym zakresie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2006 r. złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oparł na podstawie: 1. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może być podstawą do przyjęcia kognacji sądu w zakresie wniesionej w niniejszej sprawie skargi, pomimo iż ustawa ta stanowi, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ) a w szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy dotyczące targowisk i hal targowych (art. 7.1 pkt 11). 2. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 7.1 pkt 11 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym wskutek błędnego przyjęcia, że Rada Miasta [...] nie była zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie unormowania funkcjonowania giełdy zwierząt przy ul. [...] w [...], 3. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) przez odrzucenie skargi wskutek błędnego uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 4. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. i. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżącego, a tym samym usankcjonowanie stanu faktycznego naruszającej prawo - bez uwzględnienia istotnych dla rozstrzygnięcia, podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z funkcjonowaniem giełdy zwierząt i poparcia dla jego inicjatywy wyrażonej przez liczne instytucje, organizacje społeczne oraz mieszkańców ulic w obrębie których giełda zwierząt funkcjonuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjne skarżący wskazał ponadto, że podstawą prawną właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie w/w art. 101 oznacza, iż w przypadku gdy gmina nie wykonuje czynności nakazanych prawem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone z powodu nie wykonania tych czynności może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Skarga na bezczynność w zakresie działalności uchwałodawczej gminy może być skuteczna jedynie w przypadku gdy przepisy prawa nakładają na gminę obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie. Mając na względzie okoliczności sprawy należy uznać, iż taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Podkreślić należy, iż zarówno w skardze na bezczynność w sprawie unormowania funkcjonowania giełdy zwierząt złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i w skardze kasacyjnej skarżący nie powołał przepisu prawa materialnego z którego wywodzi swój interes prawny nie wskazał także przepisu prawa który nakazywałby gminie podjęcie uchwały w tym zakresie. W takiej sytuacji należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż skoro Rada Miasta [...] nie jest na podstawie przepisów prawa zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie unormowania warunków funkcjonowania giełdy zwierząt, to nie można mówić o jej bezczynność w tym zakresie. Nie ma przy tym znaczenia, iż na mocy art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym targowiska należą do zadań własnych gminy. Oznacza to jedynie, iż gmina może prowadzić targowisko we własnym zakresie np. w formie zakładu budżetowego. Należy ponadto zauważyć, iż w obecnie obowiązującym systemie prawnym prowadzenie targowiska jest działalnością gospodarczą. Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178) w art. 99 uchyliła dekret z 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz.U. Nr 41. poz. 312 z 1990 r.) zgodnie z którym gmina ustalała lokalizację targowisk i ich regulaminy (art. 5 dekretu). Przedmiot skargi nie należy także do żadnej ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa co stanowi przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 prawne formy działania organów administracji publicznej. W sprawie ze skargi J.S. żądającego unormowania warunków funkcjonowania giełdy zwierząt, żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku Rady Gminy [...] do podjęcia w tym zakresie działania w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4, tj. do wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę J.S. Sprawa niniejsza nie podlega bowiem kognicji sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 7, 8 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. jest również niezasadny, sąd administracyjny co do zasady nie stosuje bowiem w postępowaniu przez siebie prowadzonym bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.