II SA/Gl 261/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.J. i H.J. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku oraz orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 2. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. A. i H. J. wnieśli o wszczęcie postępowania w związku z rozpoczętą rozbudową budynku na sąsiedniej działce przy ul. [...] w B., w toku której w ścianie usytuowanej [...] m od granicy działek zakładane są okna. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania, postanowieniem z dnia [...]r. wydanym m.in. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ( dalej PINB ) wstrzymał prowadzone przez K.R. roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu budynku przy ul. [...] w B. Organ ten decyzją z tej samej daty (karta [...] akt admin.), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa nakazał K.R. wykonanie projektu budowlanego obejmującego zmianę konstrukcji dachu w/w budynku. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że objęte postępowaniem roboty budowlane wymagają zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie posiada. Po wykonaniu i przedłożeniu przedmiotowego projektu został on zatwierdzony jako projekt budowlany zmiany konstrukcji dachu budynku położonego na działce nr [...] w B. przy ul. [...] "wraz z zagospodarowaniem na cele mieszkaniowe" ostateczną decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 104 kpa oraz art. 34 ust. 5 i art. 35 Prawa budowlanego ( k. 14 akt adm.). W oparciu o tę decyzję PINB w B. ostateczną decyzją z dnia [...]r. ( k. [...] akt adm.) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 80, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego zezwolił K.R. na wznowienie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją (z dnia [...]r.) projektem budowlanym. W pismach z dnia [...] i [...]r. skierowanych do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej ŚWINB w K. ) a przekazanych do rozpoznania PINB w B. A. i H. małżonkowie J. domagali się sprawdzenia zgodności prowadzonych przez K.R. robót budowlanych zarówno z projektem budowlanym zatwierdzonym w [...]r. jak i z wcześniejszym projektem budowlanym, twierdząc, że inwestycja jest w dalszym ciągu realizowana z istotnymi odstępstwami. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania i po wstrzymaniu prowadzonych przy nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. robót budowlanych ( postanowieniem z dnia [...]r. ) PINB w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] (znak [...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 i art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa nałożył na K.R. obowiązek usunięcia zabudowanych okien i zamurowania otworów luksferami. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że K.R. przy nadbudowie budynku mieszkalnego dokonała istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wykonując na elewacji południowo zachodniej i północno zachodniej okna, w miejsce projektowanych luksferów. Okna te są przy tym usytuowane w odległości [...] m oraz [...] m od granicy działki. Postanowieniem z dnia [...]r. ŚWINB w K stwierdził (na podstawie art. 134 w zw. z art.144 kpa ), że odwołanie od w/w decyzji z dnia [...]r. wniesione przez małżonków J jest niedopuszczalne gdyż zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu. Na postanowienie to A. i H. małżonkowie J. wnieśli skargę do sądu administracyjnego. Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/GL 64/06 zaskarżone postanowienie uchylił. W konsekwencji tego wyroku do rozpoznania pozostało odwołanie małżonków J. od omówionej wyżej decyzji PINB w B. z dnia [...]r. nakazującej likwidację okien i zamurowanie otworów okiennych luksferami. Po rozpoznaniu tego odwołania ŚWINB w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 ust. 2 i art. 105 § 1 kpa uchylił decyzję PINB w B. i umorzył postępowanie w zakresie objętym tą decyzją. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w sprawie doszło do zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Ostateczną decyzją Wojewody Ś. z dnia [...]r. znak [...] stwierdzono bowiem nieważność w/w decyzji Burmistrza B. z dnia [...]r., którą zatwierdzono projekt zmiany konstrukcji dachu objętego postępowaniem budynku z przeznaczeniem go na cele mieszkalne. Skoro przedmiotem objętej odwołaniem decyzji PINB w B. z dnia [...]r. były odstępstwa od tego właśnie projektu to po wyrugowaniu go z obrotu prawnego jako projektu mogącego stanowić podstawę legalnie prowadzonych robót ( stanowiącego wzór dla legalności tych robót ), uchyleniu podlegała decyzja której wykonanie miało doprowadzić do zgodności robót właśnie z tym projektem. Dalej ŚWINB stwierdził, że w tych okolicznościach na organie I instancji będzie spoczywał obowiązek wszczęcia nowego postępowania w sprawie dokonanych przez K.R. odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego w [...]r. W skardze do sądu na w/w decyzję ŚWINB w K. z dnia [...]r. A. i H. J. zarzucili, iż decyzja ta pozwala K.R. na łamanie prawa i budowanie niezgodnie z projektem budowlanym. Przedłuża też rozpoznanie ich żądań zmierzających do rozbiórki nadbudowanego na sąsiednim budynku poddasza i zamurowania wszystkich okien wybudowanych nielegalnie i w niedopuszczalnym zbliżeniu do granicy. Podnieśli, że wybudowanie poddasza o wysokości [...] m powoduje zacienienie ich budynku w godzinach popołudniowych. W odpowiedzi na skargę ŚWINB w K. wniósł o jej oddalenie akcentując, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga merytorycznie sprawy legalności robót budowlanych realizowanych w budynku przy ul. [...] w B. Sprawa ta będzie przedmiotem odrębnego postępowania, co wyraźnie w zaskarżonej decyzji wskazano. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podtrzymując skargę zwrócili uwagę na przewlekłość postępowania w sprawie nielegalnie prowadzonych przez K.R. robót budowlanych. Wnieśli też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w kwocie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek albowiem zaskarżona decyzja została wydana zdaniem Sądu z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem treści art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Wbrew bowiem stanowisku ŚWINB w K. postępowanie w sprawie w której została wydana zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB w B. z dnia [...]r. nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa ( w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa ). Obie te decyzje zapadły w sprawie której przedmiotem postępowania jest legalność robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w B. Jeżeli roboty takie stanowiłyby budowę i byłyby wykonywane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia to ich legalizacja mogłaby nastąpić w trybach opisanych w art. 48 do 49 Prawa budowlanego z 1994 r. lub też na podstawie art. 40 – 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Gdyby ich legalizacja w tych trybach nie była możliwa to sprawa taka powinna się zakończyć wydaniem decyzji o rozbiórce ( na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. lub też na podstawie art. 48, art. 49 lub art. 49 b Prawa budowlanego z 1994 r. – w zależności od tego kiedy budowa została zakończona ). Jeżeli zaś postępowanie dotyczyłoby robót o jakich mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego to ich legalizacja jest możliwa w trybie postępowania o jakim mowa w art. 51 tego prawa. Również w takich sytuacjach takie postępowanie może się zakończyć wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki ( na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 51 ust. 5 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego ). Żadna taka ostateczna decyzja w przedmiocie spornych robót budowlanych nie została zaś wydana. Należy bowiem dodatkowo stwierdzić, że po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w B. z dnia [...]r. zezwalającą K.R. na wznowienie robót budowlanych ( postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym przez PINB w dniu [...]r. ), organ ten rozpoznając ponownie tę sprawę ( wznowieniową – wcześniejsza jego decyzja z dnia [...]r. została bowiem uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją ŚWINB w K. z dnia [...]r. nr [...]), ostateczną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (znak [...])uchylił swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...]r. zezwalającą K.R. na wznowienie robót budowlanych. W konsekwencji w obiegu prawnym nie pozostawała ( w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...]r.) żadna ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę legalności robót budowlanych prowadzonych i zrealizowanych na działce nr [...] w B. To zaś oznacza, że sprawa ta nie została załatwiona w rozumieniu art. 104 kpa. Gdy jednocześnie nie ulega wątpliwości, że roboty te były realizowane czy to bez wymaganego pozwolenia czy też z odstępstwami od wydanych pozwoleń, to nie przestał istnieć przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a to w sytuacji gdy niedoszło też do rzeczowej zmiany właściwości tych organów w tego rodzaju sprawach. Gdy jednocześnie nie zostało stwierdzone a nawet podnoszone aby objęte postępowaniem obiekty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, to brak było podstaw do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Takiemu wyrzeczeniu zawartemu w osnowie zaskarżonej decyzji przeczy zresztą jej uzasadnienie w którym stwierdza się jednoznacznie, że sprawa powinna być prowadzona dalej przez PINB w B. w zakresie wszystkich prac budowlanych na działce przy ul[...] w B., poczynając od prac realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...]r. Uznając to stwierdzenie organu odwoławczego za zgodne z prawem powinien on jednak, po uchyleniu decyzji organu I instancji, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ( zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa ) a nie umarzać postępowania przed tym organem. Jak bowiem wyżej wskazano postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym nie ma też podstaw prawnych do wszczynania w tej sprawie nowego postępowania, skoro wszczęte wcześniej nie zostało zakończone. Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien jednak baczyć aby swoim postępowaniem i orzeczeniami objąć cały przedmiot postępowania i aby w tej samej sprawie nie toczyło się jednocześnie kilka postępowań. Należy prowadzić jedną sprawę w zakresie spornych robót budowlanych przyjmując jako punkt wyjścia pozwolenie na budowę z [...]r. oraz biorąc pod uwagę roboty budowlane wykonane zgodnie z decyzją PINB w B. z dnia [...]r., zezwalającą na wznowienie robót budowlanych ( które, jeżeli zostały wykonane zgodnie z tym pozwoleniem nie mogą być uznane za samowolę budowlaną ). Skoro w związku z przedmiotem postępowania może ono dotyczyć również robót które nie wykonywała K.R. to udział w postępowaniu należy zapewnić również pozostałym współwłaścicielom działki Nr [...]. Biorąc pod uwagę, że kwestionowane przez skarżących roboty budowlane pozostają ze sobą w związku nie będzie zdaniem Sądu przeszkód do objęcia ich jednym postępowaniem, nawet gdy niektóre z nich mogą podlegać rygorom prawa budowlanego z 1974 r. (z uwagi na datę zakończenia tych robót). Sprawne zakończenie sprawy będzie wymagało zdaniem Sądu przeprowadzenia z udziałem stron postępowania, dokładnych oględzin znajdujących się na działce Nr [...] zabudowań, podczas których należy ustalić, jakie dokładnie roboty, kiedy, przez kogo i w oparciu o jakie pozwolenie, względnie z jakimi odstępstwami od tych pozwoleń zostały wykonane. Ustalenia te powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w protokole z oględzin oraz w odpowiedniej dokumentacji rysunkowej. Oględziny takie powinny być przy tym poprzedzone zgromadzeniem przez organ pełnej dokumentacji obrazującej treść wydanych wcześniej pozwoleń ( jeżeli w okolicznościach sprawy będzie to możliwe ). Dopiero takie całościowo przeprowadzone postępowanie dowodowe stworzy realną możliwość merytorycznego i szybkiego zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie, toczącej się już wiele lat i objętej wieloma wcześniejszymi orzeczeniami ( wyeliminowanymi już z obrotu prawnego ).Każde nieuzasadnione i nieroztropne podzielenie tej sprawy, na sprawy oddzielne, możliwość takiego zakończenia zdecydowanie zdaniem Sądu utrudni. Z przedstawionych wyżej względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz.1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W przedmiocie jej wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 zaś o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących stosownie do wyniku postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Orzekając o kosztach Sąd zasądził na rzecz skarżących jedynie zwrot wpisu sądowego od skargi będącej przedmiotem rozstrzygnięcia niniejszym wyrokiem, w kwocie [...] zł. Zgodnie z treścią art. 205 § 1 w zw. z art. 211 – do 213 ustawy p.p.s.a. Sąd nie mógł uwzględnić żądania skarżących zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów związanych z kserowaniem i wysyłaniem pism oraz odsetek od uiszczonego wpisu sądowego. Nie uwzględnił też kosztów dojazdu stron do organów obu instancji. W świetle treści art. 205 § 1 omawianej ustawy możliwe jest bowiem jedynie zasądzenie kosztów dojazdów do sądu ale obliczonych zgodnie z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 Dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym ( Dz. U. Nr 49 poz. 445 ) w zw. z art. 205 § 3 ustawy p.p.s.a. ( tj. według kosztów najtańszym środkiem transportu masowego ), którego to obliczenia skarżący nie przedłożyli. su.