II SA/Gl 358/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 8,9,10,15 i 16; § 7 pkt 2; § 8 pkt 1; § 9 pkt 1; § 9 pkt 2 w zakresie słów "o którym mowa w ust. 1" ; § 13; § 14 pkt 1; § 15; § 16 pkt 1; § 17 pkt 2; § 22 pkt 2 i pkt 3 d oraz § 33 2. w pozostałym zakresie oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] roku podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm., obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 848, zwanej dalej ustawą lub ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r.) Rada Gminy w T. uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy T., zwany dalej regulaminem. W skardze do Sądu Administracyjnego z dnia [...] roku, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Ś. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, w części określonej w: - § 3 oraz § 5 ust. 11-15, jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., - § 4 ust. 8, jako sprzecznej z art. 15 ust. 1 ustawy, - § 4 ust. 9 i 10, jako sprzecznej z art. 15 ust. 3 ustawy, - § 4 ust. 15 i 16, jako sprzecznej z art. 7 ustawy, - § 7 ust. 2, jako sprzecznej z art. 6 ust. 4 ustawy, - § 8 ust. 1, jako sprzecznej z art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 3a ustawy, - § 9 ust. 1 i 2, jako sprzecznej z art. 6 ust. 6 ustawy, - § 13, jako sprzecznej z art. 26 ust. 1 ustawy, - § 14 ust. 1, jako sprzecznej z art. 27 ust. 1 ustawy, - § 15 ust. 1, jako sprzecznej z art. 27 ust. 4 ustawy, - § 15 ust. 2, jako sprzecznej z art. 27 ust. 5 ustawy, - § 16 ust. 1, jako sprzecznej z art. 27 ust. 6 ustawy, - § 17 ust. 2, jako sprzecznej z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257, zwanego dalej rozporządzeniem), - § 22 ust. 2 i ust. 3 lit. d, jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP, - § 33, jako sprzecznej z art. 22 ustawy, Uzasadniając to żądanie stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia, zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków określającego prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Między innymi powinien on określać prawa i obowiązki o jakich mówi w art. 19 ust. 2 ustawy. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w takiej uchwale norm zobowiązuje organ uchwałodawczy do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika zdaniem Wojewody niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, która polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W tym względzie powołał się organ nadzoru na stanowiska prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w bliżej określonych w skardze wyrokach. W konsekwencji zdaniem Wojewody Ś. za sprzeczne z prawem należy uznać wskazane w petitum skargi te zapisy regulaminu, które określają prawa i obowiązki wynikające z konkretnych zapisów ustawy lub rozporządzenia oraz powtarzają względnie modyfikują zapisy ustawy (§ 4 ust. 8, 9, 10, 15 i 16; § 7 ust. 2; § 8 ust. 1; § 9 ust. 1 i 2; § 13, § 14 ust. 1; § 15; § 16 ust. 1; § 17 ust. 2; § 33). Ponadto zdaniem Wojewody norma upoważniająca do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie stanowi podstawy do określenia zakazów dla odbiorcy, a także odesłania do umowy w zakresie minimalnej ilości wody oraz celu jej poboru, co czynią zapisy § 5 ust. 11-15 oraz § 3 sprzecznymi z prawem. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi bowiem zdaniem skarżącego istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych i w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Organ nadzoru wskazał także, że naruszono zasadę poprawnego prawotwórstwa, jawności i jasności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a to wobec niejasno określonego okresu ważności warunków przyłączenia do sieci (§ 22 ust. 2 w zw. z ust. 3 lit. d regulaminu). Wojewoda podkreślił, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jej podporządkowaniu prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że organy, o których mowa, mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie wskazując, że kwestionowane przez Wojewodę zapisy zaskarżonej uchwały nie pozostają wbrew twierdzeniom skargi w sprzeczności z prawem. W szczególności wskazano, że część zapisów wprowadzono celem przejrzystości i spójności regulaminu, z którego korzystać mają normalni ludzie, a nie prawnicy. Uchwalony regulamin powinien regulować w sposób przejrzysty i jasny dla mieszkańców gminy zasady zaopatrzenia w wodę i gospodarki ściekami, a nie powodować by mieszkańcy zmuszeni byli do studiowania przepisów ustawy i różnych rozporządzeń, do czego zmierza skarga organu nadzoru. Dalej stwierdzono, iż regulamin nie jest jednoznaczny z przepisami wykonawczymi lecz ma charakter regulaminu, o którym mowa w art. 584 § 1 Kodeksu cywilnego z uwzględnieniem art. 585 § 2 tego kodeksu. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 roku pełnomocnik Wojewody ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę w zakresie, w jakim mowa w niej o przejrzystości dla odbiorców wskazał, że Gmina dysponuje innymi instrumentami, które pozwalają na przekazanie informacji jej mieszkańcom o obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w znacznej części i to z przyczyn bezpośrednio w niej wskazanych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem, obowiązujący na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na imperatywny charakter przepisu kompetencyjnego, organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Gminy T., podejmując zaskarżoną uchwałę, zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa. I tak unormowania zawarte w § 4 pkt 8, 9, 10, 15 i 16 uchwały określają prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wynikające z treści samej ustawy, tj. z jej art. 15 ust. 1 i 3 oraz art. 7 i dlatego nie było dopuszczalne ich powtarzanie w regulaminie. Podobnie unormowanie zawarte w § 7 pkt 2 uchwały wynika z treści ustawy, a mianowicie z jej art. 6 ust. 4. Z kolei unormowanie § 8 pkt 1 uchwały stanowi w istocie powtórzenie przepisu art. 6 ust. 3 pkt 3 i 3a ustawy. Zgodzić się przyjdzie ponadto, że zapisy § 13, § 14 pkt 1, § 15, § 16 pkt 1 i § 33 stanowią powtórzenie bądź też modyfikację odpowiednio art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6, art. 22 ustawy. Zasadnie zarzucono też w skardze, że treść § 17 pkt 2 uchwały stanowi powtórzenie materii uregulowanej w treści § 17 ust. 2 rozporządzenia. Również § 9 pkt 1 reguluje materię określoną szczegółowo w ustawie (art. 6 ust. 6), zaś konsekwencją tej sprzeczności była konieczność wyeliminowania również § 9 pkt 2 regulaminu w zakresie słów "o którym mowa w ust. 1". W ocenie Sądu za sprzeczne z prawem uznać należy zapisy § 22 regulaminu w zakresie, w jakim odnoszą się one do terminów warunków przyłączenia (§ 22 pkt 2 i § 22 pkt 3 lit d). Słusznie bowiem zauważa w skardze organ nadzoru, że takie sformułowanie nie pozwala w sposób jasny i precyzyjny na ustalenie terminu ważności tych warunków - czy są to 3 lata, czy też inny okres wynikający z samej ich treści. W przedstawionym wyżej zakresie unormowania zaskarżonej uchwały należało zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego, do których niewątpliwie należy zaliczyć zaskarżoną uchwałę, mogą być bowiem stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jak już zaznaczono na wstępie akty te nie mogą modyfikować treści przepisów powszechnie obowiązujących, czyli w konsekwencji ich zmieniać. Z przyczyn wskazanych w skardze oraz w powołanych w niej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których tezy Sąd w pełni podziela, za sprzeczne z prawem należy też uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego unormowań zawartych już w innych obowiązujących aktach normatywnych tj. w ustawach i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach. Trudno bowiem przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej skoro na jej podstawie powinno dojść do prawnego uregulowania "materii" nieuregulowanej obowiązującymi już przepisami a nie do powtórzenia czy też modyfikowania uregulowań już istniejących. Trafne jest też stanowisko Wojewody sformułowane z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. II SA/Wr 1179/98 (OSS 2000/1/17), że powtórzony przepis (powielone uregulowanie tej samej kwestii) może być interpretowany przez przeciętnego odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz do częściowego wypaczenia intencji prawodawcy. Wobec powyższego w przedstawionym wyżej zakresie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały (jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa) na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej części Sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż jako akt prawa miejscowego przedmiotowe postanowienia weszły w życie (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 15 maja 2000 r., OPS 1/00 (ONSA 2000, nr 4). Nie zasługuje natomiast zdaniem Sądu na uwzględnienie skarga w części kwestionującej legalność § 5 pkt 11-15 oraz § 3 zaskarżonej uchwały. Kwestionowane bowiem zapisy § 5 nie stanowią wbrew twierdzeniom skarżącego wprowadzenia dla odbiorcy zakazów ponad normę upoważniającą do wydania regulaminu. W ocenie Sądu są to normy określające skonkretyzowane obowiązki odbiorców polegające na powstrzymaniu się od określonych działań. W takim rozumieniu zapisy te mieszczą się w pojęciu "określenia obowiązków odbiorców usług", o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy. Z kolei użyte w § 3 regulaminu sformułowanie "minimalną ilość dostarczanej wody oraz cel jej poboru określa umowa zawierana przez przedsiębiorstwo z odbiorcą" nie może być rozumiane jako odesłanie do umowy w zakresie, w jakim winno być to uregulowane w regulaminie. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin winien m.in. określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, a to pojęcie nie jest w ocenie Sądu tożsame z określeniem minimalnej ilości dostarczanej wody oraz celem jej poboru i mieści się w granicach delegacji określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy (warunki umów). W części kwestionującej legalność § 5 pkt 11-15 oraz § 3 zaskarżonej uchwały skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Wyjaśnić przyjdzie jeszcze w kwestii oznaczenia poszczególnych zapisów regulaminu, że Sąd wobec rozbieżności w tej materii wynikających z treści skargi przyjął dla porządku, iż jednostki poszczególnych paragrafów regulaminu oznaczone liczbowo są punktami – nie zaś ustępami.