II FSK 505/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Babiarz (spr.), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA del. Teresa Porczyńska, Protokolant Katarzyna Pawłowska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Po 951/06 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 27 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 ., sygn. akt I SA/Po 951/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 27 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. postanowieniem z dnia 7 czerwca 2006 r., na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), odmówił podatnikowi uznania zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że wierzyciel i organ egzekucyjny zajął wynagrodzenie za pracę na zaległości z tytułu składek za okres od sierpnia do grudnia 1999 r., od stycznia do marca 2000 r. oraz za styczeń 2004 r. Zarzut podniesiony przez zobowiązanego dotyczył przedawnienia obowiązku zapłaty zaległych składek dotyczących okresu od sierpnia 1999 r. do marca 2000 r. Zdaniem organu, znowelizowany od dnia 1 stycznia 2003 r. przepis art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, wprowadził generalną zasadę, że należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat. Nowy okres przedawnienia dotyczy tym samym zarówno zobowiązań powstałych do 31 grudnia 2002 r. (o ile nie wygasły), jak i zobowiązań powstałych po dniu 1 stycznia 2003 r. W przedmiotowej sprawie należności dotyczą okresu od sierpnia 1999 r. do marca 2000 r. i na dzień 1 stycznia 2003 r. nie uległy przedawnieniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie podatnik podniósł, że zmiana terminu przedawnienia z 5-ciu na 10 lat weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i stosuje się do niej zasadę niedziałania prawa wstecz. Powyższe wynika również z treści art. 23 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) – zwanej dalej ustawą zmieniającą, który wyraźnie określiła chwilę wejścia w życie zmienianych przepisów. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2006 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wyjaśniając, że ustawą zmieniającą ustawodawca dokonał zmiany art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustanawiając 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do należności wymagalnych przed wejściem tejże ustawy, co oznacza, że z dniem 1 stycznia 2003 r. 10-letni okres przedawnienia dotyczy należności wymagalnych po wejściu ustawy, jak i należności, które były wymagalne przed wejściem ustawy, o ile nie uległy przedawnieniu. Uzasadniając powyższe organ powołał się na identyczny pogląd zawarty w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt I UK 232/04. W skardze na powyższą decyzję podatnik podtrzymał zarzut zawarty w zażaleniu, a ponadto zarzucił postanowieniu niewłaściwą interpretację ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i pominięcie konstytucyjnej gwarancji niedziałania prawa wstecz. Zdaniem skarżącego dopiero należności powstałe po dniu 1 stycznia 2003 r. objęte są 10-letnim terminem przedawnienia. Z powyższego wynika więc, że w jego przypadku składki przedawniły się w kwietniu 2005 r. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę – zważył, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, iż wobec braku w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych, a dotyczących określenia terminu przedawnienia dla należności powstałych i wymagalnych przed dniem wejścia tejże ustawy, należało zastosować zasadę, że przepisy wydane później uchylają przepisy wcześniejsze. Brak zaś przepisów przejściowych powoduje, że od dnia wejścia w życie nowych uregulowań należy stosować bez wyjątku przepisy ustawy w brzmieniu nadanym w/w nowelizacją. Powyższy sposób rozumienia zmienionego przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych potwierdza wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2005 r., o sygn. I UK 232/04. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy, odnosząc się do zmienionej treści art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stwierdził, że nowelizacja tego przepisu, ustanawiająca 10-letni okres przedawnienia, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., a więc przepis ten nie może mieć zastosowania do zobowiązania z tytułu składek, które uległo przedawnieniu przed tym dniem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie, w której zapadło powyższe orzeczenie, zobowiązanie przedawniło się 31 grudnia 2002 r., natomiast w sprawie niniejszej termin przedawnienia zobowiązania w chwili wejścia w życie znowelizowanego art. 24 ust. 4 w/w ustawy jeszcze nie upłynął. W konsekwencji wobec braku w ustawie zmieniającej innych rozstrzygnięć należało uznać, że do zobowiązań powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r., wobec których nie upłynął 5-letni termin przedawnienia, stosuje się 10-letni termin przedawnienia. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną podatnika, który wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych zarzucił naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przez uznanie, że wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia 1 stycznia 2003 r. 10-letni okres przedawnienia obowiązuje wstecz, a nie wyłącznie do zobowiązań, które powstały w okresie obowiązywania zmienionego przepisu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że do dnia 31 grudnia 2002 r., w oparciu o art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązywał 5-letni termin dochodzenia roszczeń o zapłatę składek. Nowelizacja przepisu wprowadziła 10-letni okres przedawnienia. Sytuacja jest jasna w stosunku do zaszłości, które przedawniły się przed dniem nowelizacji. Istnieje orzecznictwo Sądu Najwyższego potwierdzające zasadę, że w stosunku do roszczeń już przedawnionych termin przedawnienia nie biegnie na nowo ani nie wydłuża się o kolejne pięć lat. Wątpliwości i różnice interpretacyjne dotyczą tych roszczeń o zapłatę składek, gdzie w dniu nowelizacji termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, więc roszczenie było jeszcze wymagalne. Zdaniem skarżącego, uznanie przez WSA, że należy do nich zastosować termin 10-letni, narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Zgodnie bowiem z utrwalonymi zasadami interpretacji, w przypadku braku wyraźnych ustawowych uregulowań w zakresie stosowania znowelizowanych przepisów należy przyjąć, że nowe przepisy mają zastosowanie tylko do zobowiązań powstałych w okresie ich obowiązywania. Oznacza to, że 10-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek dotyczy zobowiązań powstałych po 1 stycznia 2003 r., a do zobowiązań powstałych przed 1 stycznia 2003 r. należy stosować przepisy obowiązujące w dacie ich powstania. W Polsce zasada lex retro non agit obowiązuje w prawie karnym (art. 4 kk) i w prawie cywilnym (art. 3 kpc), znana jest doktrynie i podstawowym regułom interpretacyjnym. Na pewno jest zasadą obowiązująca w Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych podnosząc, że zarzut strony podniesiony w środku odwoławczym nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Otóż przedmiot sporu w sprawie stanowi wykładnia art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wedle niego "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 – 5d". Te ostatnie przepisy nie mają w sprawie zastosowania. Powyższy przepis został uchwalony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jednakże w jej przepisach nie zawarto postanowień odnoszących się do sytuacji przejściowych, z tym że postanowiono, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. z wyjątkami nie dotyczącego przepisu zmienianego. Takie uregulowanie oznacza, że okres przedawnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy, biegnie od dnia wymagalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne aż do dnia zapłaty, przy czym przerwę w jego biegu (art. 25 ust. 5 c) powoduje tylko ogłoszenie upadłości, a zawieszenie, którego skutkiem jest spoczywanie terminu powodują takie zdarzenia, jak wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem, śmierć spadkodawcy. Nie budzi wątpliwości, że upływ terminu przedawnienia (do dnia 31 grudnia 2002 r. wynoszącego 5 lat) przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania. Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, a więc, że zobowiązanie z tytułu składek nie przedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega przedawnieniu 10 – letniemu a nie 5 – letniemu. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić zasadę dalszego działania ustawy dotychczasowej, to wprowadziłby ją do przepisów przejściowych ustawy zmieniającej. Takich zaś brak. Nie mamy tu do czynienia z naruszeniem zasady lex retro non agit. Tak by było, gdyby ustawodawca chciał wydłużyć do 10 lat termin przedawnienia w stosunku do zobowiązań wygasłych np. w okresie od dnia 18 grudnia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r., a tak też nie było. Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r., I UK 232/04, OSNAP 2006, nr 1 – 2, poz. 26, Sąd Najwyższy stwierdził, że "zmiana art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.), ustanawiająca 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem". A contrario należy wywieść, że będzie miała ona zastosowanie do należności nieprzedawnionych w dniu 1 stycznia 2003 r. Tak też rozumie brzmienie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych inny skład Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., II UK 60/07, niepubl., w którym stwierdził, że "przepisy dotyczące przedawnienia w wersji obowiązującej po zmianie mogą mieć zastosowanie do należności, które w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej nie były przedawnione na podstawie przepisów dotychczasowych." W konsekwencji można powiedzieć, że pogląd o bezpośrednim działaniu nowej ustawy do nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. zobowiązań składkowych jest w orzecznictwie sądowym ugruntowany. Dla porządku odnotować należy pogląd M. Łabanowskiego i J. Wantocha – Rekowskiego: Tryb dochodzenia i przedawnienia składek ma ubezpieczenie społeczne. PiZS 2005, nr 10, s. 23, iż "zdaniem ZUS, 10 – letni termin przedawnienia dotyczy zarówno zobowiązań powstałych do 31 grudnia 2002 r., jeżeli nie uległy przedawnieniu (wygasły) przed dniem 1 stycznia 2003 r. Powyższe stanowisko ZUS budzi wątpliwości z uwagi na jego sprzeczność z zasadą lex retro non agit". Poglądu tego podzielić nie sposób, gdyż nie mamy tu do czynienia z naruszeniem tej zasady, skoro przyjęta wykładnia przepisu art. 24 ust. 4 ustawy nie odnosi się do okresu przedawnienia zobowiązań już wygasłych, a tylko tych w stosunku, do których okres przedawnienia tylko rozpoczął swój bieg. Podnieść należy, że w orzeczeniu z dnia 13 lipca 1993 r., sygn. akt P7/92 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że" zasada lex retro non agit nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego można od niej odstępować, jednak wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów. (...) Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przypomnieć pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posłużenia się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę przyjął jednakże, że zasada ta nie może prowadzić do sytuacji zaskakującej adresatów norm prawa nową regulacją prawną zmieniającą na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne nie dając możliwości przygotowania się do przyszłych zdarzeń (...)". W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a., a w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).