III SA/Wa 1678/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Tarno (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Dariusz Turek, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia ... marca 2006 r. nr ... w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 1678/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia ... marca 2006 r., nr..., Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia ... stycznia 2006 r. nr... o oddaleniu skargi G. P. na czynności egzekucyjne Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie tytułów wykonawczych z dnia ... listopada 2005 r. nr... i ..., obejmujących zaległości G. P. z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 1999 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. wszczął postępowanie egzekucyjne. Na podstawie art. 80 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), zwanej dalej upea, organ ten dokonał zajęcia prawa majątkowego zobowiązanej z jej rachunku bankowego. Pismem z dnia ... grudnia 2005 r. zobowiązana wystąpiła ze skargą na tę czynność egzekucyjną, zarzucając, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w czasie wstrzymania wykonania decyzji organu podatkowego, bowiem strona złożyła odwołanie od decyzji będącej podstawą egzekucji i odwołanie to nie zostało załatwione w terminie określonym w przepisie art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. Ponadto wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie wywołało skutku prawnego, gdyż w [...] Urzędzie Skarbowym w G. złożone zostało pełnomocnictwo dla Z. B., doradcy podatkowego, do występowania w imieniu zobowiązanej, zatem tytuły wykonawcze wraz z zawiadomieniem winny być doręczone pełnomocnikowi. Utrzymując w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., Minister Finansów wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny zastosował jeden ze środków egzekucyjnych określonych w art. la pkt 12 ustawy, tj. egzekucję z rachunku bankowego. Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego dokonane jest z chwilą doręczenia banków zawiadomienia o zajęciu. Jednocześnie organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, i odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypłaty zajętej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o zajęciu wysłane zostało za pośrednictwem Urzędu Pocztowego do banku, a do zobowiązanej wysłana została kopia tego zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych. Przesyłka doręczona została bankowi w dniu 21 listopada 2005 r., natomiast stronie w dniu 5 grudnia 2005 r. Skutki zajęcia wywołuje jedynie doręczenie bankowi zawiadomienia o zajęciu i czynność ta może być uznana za czynność egzekucyjną zmierzającą do zastosowania środka egzekucyjnego. Charakteru takiego nie ma natomiast zawiadomienie wysyłane do zobowiązanego wraz z tytułem wykonawczym. Zawiadomienie to ma bowiem na celu poinformowanie zobowiązanego o dokonanej czynności egzekucyjnej i zagwarantowanie mu możliwości zaskarżenia tej czynności do organu nadzoru nad egzekucją administracyjną, a w przypadku doręczenia także tytułu wykonawczego, o ile wcześniej nie został doręczony - wystąpienia z zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Art. 26 § 5 upea określa moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli doręczenie to nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o zajęciu doręczone zostało przed dniem doręczenia odpisu tytułów wykonawczych. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło zatem z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, tj. w dniu 21 listopada 2005 r. Postępowanie egzekucyjne ma szczególny charakter, bowiem jego celem jest doprowadzenie do realizacji określonych obowiązków. Polega ono na stosowaniu określonych środków przymusu, które są czynnościami wykonawczymi. W toku tego postępowania w zależności od wnoszonych przez stronę środków prawnych wszczynane są odrębne postępowania administracyjne zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia i pełnomocnikowi przysługuje przede wszystkim prawo udziału w tym stadium postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 18 upea jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa, co oznacza, że przepisy te stosuje się odpowiednio, a nie wprost. W myśl natomiast art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych, tj. działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania zastosowanego środka egzekucyjnego udział zobowiązanego jest niezbędny, bowiem czynności te skierowane są bezpośrednio do majątku i praw majątkowych zobowiązanego. Z tych względów konieczność bezpośredniego udziału zobowiązanego w czynności i związany z tym obowiązek zapewnienia mu tego udziału winien być oceniany z perspektywy charakteru konkretnej czynności, wynikającej ze specyfiki samego postępowania egzekucyjnego jako postępowania wykonawczego. Natomiast pełnomocnik może reprezentować zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym w zakresie środków zaskarżania i wydawanych rozstrzygnięć. Również z treści art. 32 upea wynika, że organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został on wcześniej doręczony. Przemawia to za twierdzeniem, że powyższa czynność wymaga osobistego udziału strony. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt I SA/Ka 30/98 oddalającym skargę w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Za niezasadny uznał organ zarzut zobowiązanej, że bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym biegnie od dnia wpływu odwołania do organu pierwszej instancji. Z treści art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej wynika bowiem, że termin ten winien być liczony od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 227 § l Ordynacji podatkowej organ pierwszej instancji przekazuje odwołanie do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania odwołania. W przedmiotowej sprawie, odwołanie od decyzji będącej podstawą egzekucji wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 19 września 2005 r., zatem załatwienie sprawy winno nastąpić do dnia 20 listopada 2005 r. Jednakże dzień ten był ustawowo wolny od pracy, zatem uwzględniając treść art. 161 § 4 Ordynacji podatkowej, należy uznać, że termin określony w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej upłynął w dniu 21 listopada 2005 r., a wstrzymanie wykonania decyzji nastąpiło z dniem 22 listopada 2005 r. Możliwe było więc dokonanie w dniu 18 listopada 2005 r. przedmiotowej czynności egzekucyjnej. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika G. P., który wniósł o jego uchylenie w całości i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) błędną kwalifikację podstawy prawnej zarzutów strony, 2) wadliwe stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, w tym art. 139 § 3 w świetle art. 223 § 1, 3) brak stosowania art. 120 Ordynacji podatkowej, 4) wadliwe stosowanie art. 18 upea w odniesieniu do art. 32 i 40 § 2 kpa. W uzasadnieniu podano, że art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi o wniesieniu odwołania na adres organu I instancji. Przyjmując, że termin do przekazania odwołania nie wlicza się do okresu z art. 139 § 3, w którym organ II instancji ma załatwić sprawę, prowadzi do skutku, w którym organ odwoławczy nigdy nie otrzyma odwołania, albowiem termin zawarty w art. 227 § 1 jest czysto instrukcyjny i organ nie musi go dotrzymać. Ponadto organy nie wskazały dowodów kiedy nastąpiło faktyczne przekazanie odwołania. Skarżąca podniosła również, że zgodnie z art. 18 upea w zw. z art. 40 § 2 kpa doręczenie zawiadomienia o zajęciu wierzytelności powinno być dokonane jej pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie powołane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 26 § 5 upea wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie miała miejsce ta druga sytuacja. Doręczenie Bankowi [...] zawiadomienia o zajęciu wierzytelności nastąpiło w dniu 21 listopada (k... akt administracyjnych) i z tą data nastąpiłoby wszczęcie egzekucji, gdyby doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego. Do wszczęcia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 26 § 5 pkt 2 upea wymagane jest bowiem łączne spełnienie dwu warunków: 1) doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego musi nastąpić przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, 2) po doręczeniu zawiadomienia dłużnikowi zajętej wierzytelności, musi dojść do skutecznego doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego Zgodnie z art. 18 upea jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Ponieważ upea nie reguluje spraw związanych z pełnomocnictwem, strony słusznie odwołują się w tym względzie do unormowań kpa. Skarżąca jednak kładzie nacisk na przepis art. 40 § 2, zaś organ na art. 32. W myśl art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa, a jedynie wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter podejmowanych czynności. Osobiste działanie strony w toku postępowania może być wymagane z mocy przepisów prawa, może wynikać z postanowień organu prowadzącego postępowanie, albo jest powodowane samą naturą czynności procesowych. Przykładem działań, w których strona nie będzie mogła skorzysta z usług pełnomocnika jest złożenie wyjaśnień, gdy w wezwaniu zaznaczono, że należy tego dokonać osobiście (art. 50 § 1 kpa), poddanie się przesłuchaniu stron na mocy art. 86 kpa, stawienie się w przypadku konieczności ustalenia przez organ tożsamości strony. Jednakże od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2006, s. 264). Reasumując stwierdzić należy, że przepis ten, na którym organ opiera prawidłowość swojego rozstrzygnięcia, dotyczy wyłącznie czynności, które strona obowiązana jest dokonać osobiście. Natomiast art. 40 § 2 kpa, na który słusznie powołuje się skarżąca, ma zastosowanie do doręczeń wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Stanowi on, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to jemu właśnie doręcza się pisma. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kpa zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93 (OSNCP 1994, z 5, poz. 112). A zatem doręczenie pisma tylko stronie, jeśli ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i to właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast doręczenie pisma stronie, która ustanowiła pełnomocnika, obok doręczenia go pełnomocnikowi, ma wymiar czynności procesowej, lecz wyłącznie informacyjnej. Jednoczesne bowiem doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (por. post. NSA z dnia 11 marca 1997 r., I SA/Po 1333/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., I SA/Lu 157/96, niepubl.; wyr. NSA z dnia 26 marca 1998 r., II SA 157/98, niepubl.; post. SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 95/98, OSNP 1999, nr 21, poz. 672; wyr. NSA z dnia 15 maja 2001 r., I SA 2605/99, niepubl.). Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek konieczny do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej, z powodu braku prawidłowego doręczenia stronie tytułu wykonawczego. Organ dokonał tu błędnej interpretacji pojęć, utożsamiając powiadomienie, czy wezwanie do dokonania czynności, którego prawidłowe doręczenie wywołuje określony skutek prawny, z dokonaniem czynności będącej przedmiotem powiadomienia lub wezwania. Niezasadny natomiast jest zarzut skarżącej dotyczący terminu załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Na podstawie art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Termin ten liczy się od dnia otrzymania odwołania przez organ właściwy do jego rozpoznania. Chodzi zatem o czas efektywny, jakim dysponuje ten właśnie organ (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R.Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Ordynacja podatkowa Komentarz, Warszawa 2004, s. 449). Z załączonych akt administracyjnych wynika, że przekazanie odwołania od decyzji wymiarowej Dyrektorowi Izby Skarbowej w K. nastąpiło w dniu ... września 2005 r. (k...). Maksymalny 2-miesięczny termin do załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, w tym przypadku upłynął jednak nie w dniu 19 listopada 2005 r., bowiem to była sobota, lecz w dniu 21 listopada 2005 r. (poniedziałek). Wynika to z art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Ma rację skarżąca, że 14-dniowy termin do przekazania odwołania organowi II instancji, o którym stanowi art. 227 § 1 Ordynacji podatkowej jest terminem instrukcyjnym. Jednakże nawet gdyby nastąpiło jego przekroczenie, to i tak okresu przetrzymywania odwołania przez organ I instancji nie wlicza się do okresu załatwiania sprawy przez organ odwoławczy, o którym stanowi art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. Natomiast dyscyplinowaniu organu do terminowego załatwienia sprawy służy instytucja ponaglenia, o której stanowi art. 141 Ordynacji podatkowej. Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.