I OSK 732/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2751/03 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz J. G. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2751/03 oddalił skargę J. G. wniesioną na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy wydane w wyniku wznowienia postępowania orzeczenie Starosty J. z dnia [...], nr [...], w którym uchylona została decyzja z dnia [...] 2000 r., nr [...] o przyznaniu J. G. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 18 maja 2000 r.; oraz równocześnie Starosta J. odmówił uznania J. G. za osobę bezrobotną od dnia 17 maja 2000 r. i przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia 18 maja 2000 r. Powyższe decyzje zapadły na tle następującego stanu faktycznego. J. G. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. w dniu 17 maja 2000 r. przedstawiając dokumenty potwierdzające 33 lata 7 miesięcy i 27 dni okresu uprawniającego do zasiłku, w tym 25 lat pracy w warunkach szczególnych. Nadto przedstawił także zaświadczenie Urzędu Miasta w J., (nr [...] z dnia 18.05.2000 r.), z którego wynikało, że wspólnie z żoną M. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,69 ha fizycznych co daje 1,75 ha przeliczeniowych. Ponadto w trakcie rejestracji J. G. złożył oświadczenie o tym, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. przekraczającej 2 ha. W tak ustalonych okolicznościach Starosta J. wydał w dniu [...] 2000 r. decyzję orzekającą o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku przedemerytalnego (od 18 maja 2000 r.). W dniu 7 lutego 2003 r. do Urzędu Pracy w J. wpłynęła informacja wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z dnia 15 kwietnia 1981 r. (Ns 401/81), z którego wynika, że J. G. jest właścicielem nieruchomości rolnej o pow. 3,95 ha przeliczeniowego, stanowiącego spadek po zmarłym ojcu – J. G. s. A. Z tego powodu postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Starosta J. powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją z dnia [...] 2000 r. Na skutek postępowania wznowieniowego Starosta J. w dniu [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2000 r. o przyznaniu J. G. zasiłku przedemerytalnego od dnia 18 maja 2000 r. oraz równocześnie orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania mu zasiłku . W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na okoliczności ustalone w postępowaniu wznowieniowym oraz przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), który stanowi, że bezrobotnym jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie z tym między innymi zastrzeżeniem, że nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym, nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, lub nie podlega ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe. Zdaniem organu I instancji fakt, że J. G. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku po ojcu J. G. s. A., którego łączna powierzchnia wynosi 3,30 ha, a 3,95 ha przeliczeniowego, wyklucza go z kręgu osób bezrobotnych w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. G. wniesionego od powyższej decyzji Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do twierdzeń odwołania Wojewoda stwierdził, że w przepisach stanowiących podstawę prawną decyzji, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych warunków precyzujących na gruncie tej ustawy pojęcie własności lub posiadania, a zatem bez znaczenia jest fakt, czy właściciel lub posiadacz nieruchomości rolnej faktycznie prowadzi działalność rolniczą czy opłaca podatek rolny, czy dane gospodarstwo jest własnością jednej czy większej ilości osób i czy jego właściciele gospodarstwo to użytkują osobiście czy też swoje udziały oddają w dzierżawę. Skoro w przedmiotowej sprawie spadkobiercy nie dokonali zniesienia współwłasności, to przy ocenie należało wziąć pod uwagę całą powierzchnię nieruchomości rolnej. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G. domagał się uchylenia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego jako niezgodnej z prawem, zarzucając naruszenie art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 37n ust. 1, art. 2 pkt 2 lit. e ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu skargi J. G. domagał się oceny zaistniałego stanu faktycznego z punktu widzenia przytoczonego w odwołaniu rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 1997 r., II UKN 145/97. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie wnosząc o jej oddalenie. W jego ocenie przy weryfikacji przesłanek nabycia statusu bezrobotnego należy brać pod uwagę powierzchnię całego gospodarstwa, niezależnie od wysokości udziału we współwłasności. Dopiero zniesienie współwłasności i uzyskanie na tej podstawie prawa własności do nieruchomości o powierzchni określonej w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zmienia stan faktyczny i podlega nowej ocenie przez organy zatrudnienia w aspekcie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem oraz, że postępowanie administracyjne nie daje podstaw do stwierdzenia uchybień mogących mieć wpływ na wynik postępowania i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...]. Sąd wskazał, że argumentacja skargi nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż pomija zasadniczą różnicę pomiędzy systemem zabezpieczenia społecznego związanego z ubezpieczeniami społecznymi, przewidzianym na wypadek niemożności kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, działalności gospodarczej lub działalności rolniczej na wypadek upadku sił powodowanego wiekiem lub chorobą z zabezpieczeniem, a przede wszystkim godzeniem trudnych warunków na rynku pracy, skutkujących bezrobociem. Instytucje prawne przewidziane ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należą do tej drugiej grupy zabezpieczenia społecznego, przewidzianego dla osób, które wprawdzie mogłyby kontynuować zatrudnienie, jednakże nie ma dla nich żadnej oferty pracy. Z tego powodu brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia kryteriów weryfikacji i przyznawania świadczeń przewidzianych systemem ubezpieczeń społecznych – a w rozpatrywanym przypadku ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników do oceny weryfikacji uprawnień przewidzianych na gruncie ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu. Powołane przez skarżącego orzeczenie Sądu Najwyższego zawiera stanowisko dotyczące interpretacji art. 28 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i dotyczy sytuacji, w której uprawnienia do renty inwalidzkiej rolniczej (lub emerytury rolniczej) osoby, nie prowadzące działalności rolniczej, nabywają w drodze dziedziczenia gospodarstwa rolnego, na którym działalności rolniczej nadal nie podejmują. Powołany bowiem przepis art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników uzależnia zawieszenie wypłaty emerytury lub renty rolniczej od faktu podjęcia działalności rolniczej a także zakresu w jakim została podjęta. Sąd podniósł, iż przepis ten należy interpretować w kontekście art. 38 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, iż domniemywa się, że właściciel gruntów zaliczonych do użytków rolnych lub dzierżawca takich gruntów (...) prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach. Jest to jednak domniemanie podlegające obaleniu w drodze odpowiedniego postępowania dowodowego. Z tego powodu utrwalona linia orzecznicza Sądu Najwyższego a także sądów powszechnych, nie łączy i nie może identyfikować skutków prawnych związanych z własnością lub posiadaniem gospodarstwa rolnego ze skutkami prawnymi związanymi z prowadzeniem rolniczej działalności gospodarczej. Sama definicja ustawowa "rolnika" odwołuje się w pierwszej kolejności do faktu prowadzenia na własny rachunek działalności rolniczej przez osobę będącą posiadaczem (a niekoniecznie właścicielem) gospodarstwa rolnego (art. 6 pkt 1). Z tego powodu słuszność powołanej przez skarżącego interpretacji art. 28 ust. 1 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników, w którym to przepisie ustawodawca użył określenia "prowadzenia działalności rolniczej" jako przesłanki zawieszenia wypłaty świadczeń, jest dla Sądu oczywista. Natomiast przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wyklucza z kręgu osób, którym może być przyznany status bezrobotnego, te osoby, które są właścicielami lub posiadaczami (samoistnymi lub zależnymi) nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego – bez względu na inne okoliczności – jak np. prowadzenie działalności rolniczej. Jedynym kryterium jest powierzchnia użytków – przekraczająca 2 ha przeliczeniowe. Nie może zatem być uznany za osobę bezrobotną w rozumieniu omawianej ustawy ten, kto będąc właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych, nie podejmuje się prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie Sądu nie jest też możliwe uwzględnienie zarzutu, iż skarżący jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości rolnej. Zgodnie z przepisami art. 196 i 206 K.c. każdy współwłaściciel jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz korzystania z niej w takim zakresie jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy wspólnej przez pozostałych właścicieli. Nie jest zatem ograniczony do władania rzeczą wspólną tylko do swojej części. Treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy zawiera sformułowanie własności nieruchomości rolnej w oderwaniu zarówno od prowadzenia działalności rolniczej jak i od elementu czerpania pożytków. Sąd uznał, iż przyznanie statusu osoby bezrobotnej J. G. od dnia 17 maja 2000 r. w świetle ujawnionych nowych okoliczności mających miejsce w dacie wydania uchylonych orzeczeń było niezgodne z treścią obowiązujących wówczas przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Słusznie zatem organy przyjęły, iż w dacie wydania objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego od 18 maja 2000 r., skarżący nie spełnił warunków do uznania go za bezrobotnego, dlatego nie spełnił podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego określonego art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2001 r. Od powyższego wyroku J. G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 2 ust........ pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przez Sąd przepisów postępowania przez przyjęcie, że skarżący jako uprawniony z tytułu dziedziczenia po rodzicach nabył współwłasność do nieruchomości rolnych o obszarze 3,30 ha (przeliczeniowych o pow. 3,95 ha) w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że spadkodawcy dysponowali prawem własności do takiego właśnie obszaru. Skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie do uznania, że sama współwłasność obszaru wyklucza go jako osobę bezrobotną. Sąd nie zbadał, jakim obszarem gruntu rolnego skarżący dysponuje. Zdaniem skarżącego dziedziczenie po rodzicach gospodarstwa rolnego mogłoby stanowić dowód tylko wtedy, gdyby zostało wykazane, że spadkodawcy mieli tytuły prawne do nieruchomości obejmujących obszar przekraczający 2 ha przeliczeniowe. Skarżący podniósł, że nikt nie wykazał, że jest on spadkobiercą nieruchomości rolnych odziedziczonych po rodzicach obejmujących obszar 3,30 ha, bowiem rodzice nie legitymowali się łącznie tytułami prawnymi do nieruchomości rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe. Jednocześnie nie zostało wykazane, że skarżący posiada w sposób samoistny lub zależny nieruchomości rolne, a władanie przez jego żonę gruntem o powierzchni nie przekraczającej 2 ha nie pozbawia go statusu bezrobotnego, gdy grunty te są odrębnym przedmiotem własności jego żony. W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty J. z dnia [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obydwie instancje, względnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za bezrobotnego należy uznać osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, nieuczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy jeżeli m.in. nie jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, która nie podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Powołany przepis chociaż nie posługuje się pojęciem "współwłaściciela" niewątpliwie odnosi się również do takiej formy własności, w której własność tej samej rzeczy niepodzielnie przysługuje kilku osobom. W praktyce taka współwłasność określonej masy majątkowej występuje zwłaszcza w razie dziedziczenia (wspólność spadku) współwłaścicielom przysługują udziały we wspólnym prawie własności, które to udziały determinują ich uprawnienia związane ze współwłasnością, jakie przysługują współwłaścicielowi na podstawie prawa własności. Udział wyznacza zakres uprawnienia. Oznacza to, że dokonując wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dla określenia statusu bezrobotnego będącego współwłaścicielem nieruchomości rolnej istotnego znaczenia nabiera wielkość przypadającego mu udziału, a nie łączna powierzchnia tej nieruchomości. Skoro analizowany przepis nie uzależnia przyznania statusu bezrobotnego od rodzaju własności, czy posiadania, a wiąże go z kryterium jakim jest powierzchnia użytków rolnych, która przekracza 2 ha przeliczeniowe, to nie będzie mógł być uznany za bezrobotnego właściciel lub posiadacz nieruchomości rolnej o powierzchni większej niż 2 ha przeliczeniowe, zaś w przypadku współwłaściciela osoba, której udział we współwłasności nieruchomości rolnej także przekracza tę normę powierzchniową. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do nieuzasadnionego i nieznajdującego umocowania prawnego różnicowania sytuacji prawnej właściciela i posiadacza, od sytuacji w jakiej znajdowałby się współwłaściciel. Pierwsza kategoria podmiotów znajdowałaby się w dalece korzystniejszej sytuacji niż miałoby miejsce w odniesieniu do współwłaściciela. Należy również zwrócić uwagę i na to, że założeniem ustawodawcy przy określaniu statusu "bezrobotnego" było wyłączenie z tego kręgu osób, które z uwagi na wielkość powierzchni nieruchomości rolnej, którą dysponują (powyżej 2 ha przeliczeniowych) mają obiektywne możliwości uzyskania z produkcji rolnej środków na utrzymanie. W przypadku współwłaścicieli możliwość wypracowania takich środków utrzymania zostaje ograniczona do części nieruchomości rolnej odpowiadającej przysługującemu udziałowi we współwłasności, co oznacza, że z kręgu osób bezrobotnych ustawodawca wyłączył tych współwłaścicieli, którzy z racji wielkości przysługujących im udziałów, większych niż 2 ha przeliczeniowe użytków rolnych, są w stanie zapewnić sobie niezbędne środki utrzymania. W sytuacji odmiennej, przy spełnieniu innych warunków, brak jest podstaw do odmowy uznania współwłaściciela nieruchomości rolnej za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania, wobec ich niepowołania w skardze kasacyjnej, kontrola zaskarżonego wyroku w zakresie tego zarzutu stała się niemożliwa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 § 1, art. 200 i art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.