VII SA/Wa 1676/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...], zlokalizowanej na działce ewid. [...], położonej we wsi [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty Powiatu [...]. Decyzja Wojewody [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpatrzenia skargi wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 2122, 2854, 2856, 2863, 2864/03, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że dołączony do akt raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie zawiera w ogóle oceny dot. wzajemnego oddziaływania pól elektromagnetycznych stacji telefonii komórkowej istniejącej już na działce nr [...] na kominie kotłowni, w zasięgu projektowanej stacji i wpływu tych pól elektromagnetycznych na środowisko. Nie jest więc wiadome, czy wzajemne oddziaływanie pól elektromagnetycznych tych stacji bazowych nie będzie w sposób niekorzystny oddziaływać na zdrowie ludzi i inne elementy środowiska, ponieważ raport nie zawiera odpowiedzi na to pytanie. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 442/05 oddalił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że powołana podstawa skargi kasacyjnej, tj. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 52 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Szczegółowy zakres raportu oddziaływania na środowisko określa art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Nieuwzględnienie w raporcie tak istotnych warunków planowanego przedsięwzięcia jak istnienie obok wcześniejszej stacji bazowej telefonii komórkowej i możliwości kumulowania oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko musi być uznane za jego wadę i za naruszenie powołanego przepisu. Wywodzenie z przepisu art. 52 ust. 5 Prawa ochrony środowiska wniosku o braku związania organów orzekających w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami zakresu raportu ze wskazaniem jednocześnie, że powinny one brać ten zakres pod uwagę jest niezrozumiałe. Przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych kwestii spowodowało uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. W tym stanie rzeczy akta sprawy trafiły ponownie do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania mieszkańców [...], uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...], uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazał, iż miał na względzie konieczność przeprowadzenia ponownej analizy materiału dowodowego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku oraz fakt, iż zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę zasadności wydanej decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez r. pr. P. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżąca zarzuciła jej obrazę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji powyższego naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 138 § 2 kpa. Naruszenie tych przepisów skarżąca upatrywała w niezastosowaniu się przez organ administracji przy ponownym wydaniu decyzji do wskazań wyrażonych przez Sąd w wyroku, bowiem Wojewoda [...], wbrew wskazaniom, rozpatrując ponownie sprawę, nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Uchylenie decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2003 r. zostało oparte wyłącznie na stwierdzeniu, iż "sytuacja jest niejednoznaczna". Ponadto w ocenie skarżącej, uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty Powiatu [...], bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, w myśl której organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Powodem zaskarżenia przez inwestora decyzji organu II instancji uchylającej do ponownego rozpoznania sprawę po wyroku sądu administracyjnego było, jak podano w skardze, naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 7,77 § 1,107 § 1 i 3 oraz 138 § 2 k.p.a.) na skutek wadliwego zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwość ta polegała, zdaniem skarżącego, na tym, iż organ odwoławczy nie przeprowadził nakazanego przez Sąd w wyroku postępowania dowodowego przez uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko, a zamiast tego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego przeprowadzenia, to zaś spowodowało naruszenie przepisów k.p.a. wymienionych w skardze. Zarzut ten nie ma jednak oparcia w treści i znaczeniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanie wyrokiem sądu administracyjnego nie odnosi się bowiem do organu, którego decyzję zaskarżono w tym znaczeniu, iż tylko ten właśnie organ ma wykonać dyspozycję zawartą w wyroku sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu wskazał m.in., że: a) związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129); b) w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA pojęcie organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia obejmuje nie tylko organ załatwiający sprawę, ale także organ współdziałający w procesie decyzyjnym, działający w trybie art. 106 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 6 stycznia 2001 r., II SA 896/00, ONSA 2002, nr 1, poz. 38);(...) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005.(LEX) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Wykładnia ta jest aktualna również na gruncie omawianego przepisu art. 153. Wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję organu II instancji stwarza taką sytuację procesową, iż eliminuje jedynie orzeczenie ostatecznie kończące sprawę, pozostawiając jej tok działaniu organów właściwych do załatwienia sprawy, według przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej organów. Organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, po otrzymaniu akt sprawy ma podjąć zatem zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w wyroku sądu administracyjnego. Jeżeli np. utracił właściwość rzeczową lub miejscową musi zgodnie z art. 65 k.p.a. przekazać sprawę organowi właściwemu. Jeżeli zachował właściwość rzeczową i miejscową, a na skutek oceny istniejącego stanu faktycznego i prawnego dojdzie do wniosku, iż należy podjąć czynności dowodowe, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do prowadzenia. W szczególności, jeżeli przeprowadzenie dowodów wymaga ustosunkowania się innych stron postępowania (co może mieć znaczenie dla dalszego przebiegu sprawy). Wówczas organ I instancji rozstrzyga sprawę, a strona niezadowolona może złożyć odwołanie, które rozpoznaje organ II instancji. W okolicznościach kontrolowanej sprawy rozważyć należało skuteczność zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pozwolenie na budowę, gdyż jeden z elementów dowodowych (raport oddziaływania na środowisko) nie odpowiedział na pytanie, czy wzajemne oddziaływanie pól elektromagnetycznych dwóch stacji bazowych nie będzie w sposób niekorzystny oddziaływać na zdrowie ludzi i inne elementy środowiska. Skoro zaś Sąd doszedł do przekonania, że okoliczność ta nie została przez organy wyjaśniona, zasadnie decyzję tę uchylił, a prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając kasację. W tym stanie rzeczy rolą organów administracji właściwych w sprawie było ponowne przeprowadzenie postępowania i zakończenie postępowania. Organ II instancji, mając na uwadze wytyczne Sądu wynikające z powodów uchylenia decyzji uznał, iż sytuacja dowodowa "nie jest jednoznaczna" wobec czego zasługuje na ponowną analizę złożonego materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi wyroku WSA. Wprawdzie wyjaśnienie powodu uchylenia decyzji organu I instancji użyte w treści uzasadnienia, i tu trzeba przyznać rację skarżącemu, nie jest dostateczne i narusza art. 107 k.p.a., to jednak na uwadze należy mieć i to, że wady dowodowe dostrzeżone przez Sąd wyrokujący w dniu [...] listopada 2004 r. powstały w postępowaniu przed organem I instancji. Wada raportu oddziaływania na środowisko oznacza bowiem, że wadliwie przeprowadzono postępowanie przed organem I instancji, co czyni dopuszczalnym skorzystanie z trybu art. 138 § 2 k.p.a. Por Wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328 Skarżący przedstawiając zarzut obrazy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w konsekwencji naruszenia przepisów k.p.a., podaje też w treści uzasadnienia skargi, że, jego zdaniem, decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. była bezprzedmiotowa, gdyż inwestycja, której dotyczyło zaskarżone pozwolenie na budowę została zakończona i dopuszczona do użytkowania w dniu [...] marca 2004 r., na którą to okoliczność skarżący dołączył kopię tej decyzji. Jest to jednak sformułowanie niezbyt konsekwentne. Zauważyć trzeba, że po pierwsze, Wojewoda nie przekazał sprawy do organu I instancji w przedmiocie wydania pozwolenia, lecz uchylił wydane pozwolenie w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Po wtóre, jak wynika z decyzji Starosty Powiatu [...] [...] (wydanej w następstwie kontrolowanej przez Sąd decyzji reformatoryjnej), to Starosta dopiero umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego, ponieważ inwestycja została zrealizowana. Organ ten, wyjaśniając stanowisko inwestora i zakres jego wniosku z [...] grudnia 2002 r., został powiadomiony przez pełnomocnika skarżącego pismem z dnia 26 lipca 2006 r. o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] marca 2004 r. pozwolenia na użytkowanie obiektu i dlatego właśnie ten organ umorzył postępowanie. Kwestia ta ma jednak znaczenie drugorzędne, gdyż przedmiotem kontroli Sądu jest tylko zaskarżona decyzja Wojewody. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia w zakresie zastosowania art. 107 § 3 k.p.a. nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.