II OSK 398/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Anna Żak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1223/06 w sprawie ze skargi R. C. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dowodu osobistego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę R. C. G., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania R. C. G. dowodu osobistego. Decyzja Wojewody M. z dnia [...] została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1550/05, decyzji Wojewody M. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] odmawiającą wydania R. C. G. dowodu osobistego, wskazując, że żaden z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), ani aktów wykonawczych do tej ustawy, tak jak w wypadku ustawy paszportowej, nie upoważnia konsula nawet do pośredniczenia w wydawaniu dowodu osobistego. Zdaniem organu uprawnień tych nie można wywodzić z kompetencji konsula do potwierdzania tożsamości danej osoby, czy też uwierzytelnienia podpisu. Jakkolwiek dowód osobisty uprawnia do przekraczania granicy między państwami członkowskimi Unii Europejskiej, to nie jest to dokument podróży o jakim mowa w Konwencji Wiedeńskiej i ustawie o funkcjach konsulów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organów i uchylając decyzję organów obu instancji, stwierdził, że decyzje zostały wydane z naruszeniem § 12 i § 18 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233). W ocenie Sądu pierwszej instancji konsul może pośredniczyć w wydaniu dowodu osobistego, mimo iż skarżący powinien złożyć wniosek osobiście. Obowiązek osobistego stawiennictwa wnioskodawcy w urzędzie gminy w celu złożenia wniosku i odbioru dowodu osobistego został ustanowiony po to, aby urzędnik stwierdził, czy podpis złożony na wniosku i na formularzu został złożony przez osobę składającą wniosek oraz, czy odbioru dowodu osobistego dokonuje ta sama osoba, która złożyła wniosek. Cel ten można osiągnąć także, gdy czynności związane z wydaniem dowodu osobistego dokonywane będą za pośrednictwem konsula. Podstawą prawną pozwalającą konsulowi na przyjęcie wniosku o wydanie dowodu osobistego jest zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Zgodnie z treścią § 12 tego zarządzenia, jeśli w sprawie właściwy jest organ administracji państwowej w kraju, konsul przekazuje temu organowi wniosek, zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Stosowanie do § 18 powołanego zarządzenia, jeżeli w sprawie, która została wniesiona do konsulatu, decyzję może podjąć jedynie właściwy organ administracji państwowej w kraju, konsul przekazuje temu organowi sprawę do rozpatrzenia i decyzji. Konsul przed przekazaniem sprawy organowi administracji państwowej w kraju sprawdza, czy wniosek został przygotowany prawidłowo i czy załączono do niego wymagane dokumenty. W razie potrzeby wzywa stronę do usunięcia braków, wyznaczając jej odpowiedni termin. Jeżeli strona nie usunie braków w wyznaczonym terminie, konsul pozostawi wniosek bez rozpoznania (§ 20 ust. 1 powołanego zarządzenia). W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda M. zarzucił naruszenie przepisów art. 1 ust. 3 i art. 36 a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych , § 1 ust. 1, § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz. U. Nr 112, poz. 1182 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty ze wydanie dowodu osobistego. Zdaniem organu dowód osobisty jest przede wszystkim dokumentem stwierdzającym tożsamość osoby oraz poświadczającym obywatelstwo polskie. Dowód osobisty sensu stricto nie jest dokumentem podróży. W tej sprawie nie ma możliwości zastosowania ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcji konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r., Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Organ podniósł, że w żaden sposób nie można przyjąć, iż art. 23 tej ustawy uprawnia konsula do załatwienia spraw z zakresu wydawania dowodów osobistych, zatem nie ma możliwości do stosowania przepisów zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Wojewoda M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę na to, że w rozpoznawanej sprawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1550/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania R. C. G. dowodu osobistego. Wyrok ten nie został zaskarżony. Z uzasadnienia tego wyroku wynika jednoznacznie, że w ocenie Sądu dopuszczalne jest złożenie wniosku o wymianę dowodu osobistego za pośrednictwem konsula. W tej sytuacji zasadnicze zagadnienie sprowadzało się do tego, że organ ponownie rozpoznając sprawę zakwestionował prawomocny wyrok i zawartą w nim ocenę prawną, z czego jednak Sąd w zaskarżonym wyroku nie wyprowadził żadnych wniosków. Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpatrując sprawę zaprezentował odmienny pogląd i zarazem ocenę prawną, niż zawarta w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...], będąc związany i prezentując stanowisko jak w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. Stosowanie do przepisu art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie organ i sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Odmienna ocena przyjęta w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stanowi niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a zatem uchylenie przez Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. decyzji organów obu instancji, było w pełni uzasadnione. Z tego samego względu podniesione przez organ w skardze kasacyjnej zarzuty, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że konsul może pośredniczyć w wydaniu dowodu osobistego w tej sprawie było niedopuszczalne z uwagi na ocenę prawną przyjętą w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. Organ nie może w toku ponownego rozpoznania sprawy podnosić zarzutów mających w istocie na celu podważenie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku w tej sprawie. Ponadto uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na co nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji, było również zasadne z uwagi na to, iż nie było podstaw do podjęcia decyzji administracyjnej odmawiającej wydania dowodu osobistego z tego powodu, że wniosek został wniesiony w nieprawidłowy sposób - za pośrednictwem poczty. Należy przy tym zwrócić uwagę, że rozważania na temat dopuszczalności złożenia wniosku za pośrednictwem konsula miały charakter uboczny, ponieważ w tej sprawie skarżący złożył wniosek za pośrednictwem poczty. Wydanie dowodu osobistego stanowi czynność materialno-techniczną, podobnie jak czynność zameldowania. Decyzja administracyjna jest niezbędna tylko wówczas, gdy w związku z żądaniem dokonania takiej czynności powstaje spór o prawo, a więc w sytuacji kiedy organ odmawia wydania dowodu osobistego. Do postępowania w sprawie wydania dowodu osobistego, choć przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych bezpośrednio na to nie wskazują, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno fakt, iż odmowa wydania dowodu osobistego następuje w drodze decyzji administracyjnej, jaki i treść art. 50 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi, iż wojewoda jest organem odwoławczym od orzeczeń administracyjnych wydanych przez organy gminy na podstawie tej ustawy. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to w przypadku, kiedy wniosek o wydanie dowodu osobistego został złożony w nieprawidłowy sposób, należy osobę składającą wniosek wezwać, stosowanie do przepisu art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez złożenie go w prawidłowy sposób. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji. Przyjęte rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu załatwienia sprawy, przysługuje skarga na bezczynność. Skargę taką wnosi się na ogólnych zasadach, a zatem konieczne jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Dla uznania, że nastąpiło wyczerpanie środków zaskarżenia wymagane jest wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł wniosek za pośrednictwem poczty. Taki sposób wniesienia wniosku jest niedopuszczalny, ze względu na charakter dowodu osobistego. W tej sytuacji, organ powinien był wezwać skarżącego, stosownie do przepisu art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Nie było natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego, skoro wniosek nie czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Mając na uwadze ocenę przyjętą w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. organ administracji ponownie rozpatrując sprawę powinien, wzywając skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez prawidłowe jego wniesienie, pouczyć go, iż złożenie wniosku wymaga osobistego stawiennictwa w urzędzie gminy, ale również możliwe jest wniesienie takiego wniosku za pośrednictwem konsula. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż w szczególnych sytuacjach dopuszczalne jest pośredniczenie konsula w wydaniu dowodu osobistego. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wskazuje wprost, iż złożenie wniosku o wydanie dowodu osobistego wymaga osobistego stawiennictwa wnioskodawcy w urzędzie gminy. Niemniej jednak, ze względu na charakter i znaczenie dowodu osobistego, w rozporządzeniu z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany i zwrotu lub utraty, prawidłowo przyjęto w § 1 ust. 1, iż złożenie wniosku o wydanie dowodu osobistego wymaga osobistego stawiennictwa wnioskodawcy. Regulacja ta – zamieszczona w rozporządzeniu - nie ma jednak charakteru bezwzględnego w zakresie konieczności osobistego stawiennictwa w urzędzie gminy, ponieważ nie może naruszać ustawowych zasad postępowania. W szczególnych sytuacjach dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od tej zasady. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja przepisów ustawy o ewidencji ludności i wydawaniu dowodów osobistych oraz przepisów rozporządzenia, która prowadziłaby do przyjęcia, iż osoba występująca z wnioskiem o wydanie dowodu zawsze, bez względu na wyjątkowe okoliczności jest zobowiązana do osobistego stawiennictwa w urzędzie gminy w celu złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Za taką okoliczność należy uznać długotrwały pobyt za granicą, jeżeli obywatel polski nie może załatwić tej sprawy w kraju. W takim przypadku dopuszczalne jest pośredniczenie konsula przy czynnościach związanych z wydaniem dowodu osobistego. Przepis art. 10 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej w szczególności stanowi, iż konsul chroni prawa i interesy Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli. Konsul ma za zadanie sprawowanie opieki nad obywatelami państwa przebywającymi w miejscu urzędowania konsula oraz obronę wszelkich interesów zarówno państwa wysyłającego, jak i jego obywateli. Jedną z podstawowych funkcji konsula jest właśnie pomoc obywatelom państwa wysyłającego przebywającym w okręgu konsularnym, w tym udzielenie pomocy prawnej, wykonywanie czynności administracyjnych, czynności w zakresie postępowania sądowego i w sprawach morskich. Ponadto należy mieć także na uwadze, iż kompetencje konsula nie mają charakteru stałego, a zakres jego obowiązków stale rośnie, aby zaspokoić wymogi stawiane przez wzrastające i zmienne potrzeby życia międzynarodowego. Oznacza to, iż konsul jest uprawniony do pośredniczenia w wydaniu dowodu osobistego, co wynika z istoty oraz funkcji tego urzędu. Odmienna wykładnia przepisów ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcji konsulów Rzeczypospolitej Polskiej godziłaby w podstawowe prawa obywateli przebywających poza granicami kraju, a także podważałaby istotę urzędu konsula. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.