II OSK 1044/09

Dnia 26 stycznia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2006 roku sygn. akt II SA/Sz 709/06 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. II OSK 1044/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 709/06 po rozpoznaniu skargi H. B. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r., wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego branży meblarskiej wraz z zapleczem gospodarczym, wybudowanego przy ul. S. w P. W uzasadnieniu wyroku podano, że w postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, iż inwestor samowolnie rozpoczął roboty budowlane w 1992 roku, po czym została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r. o pozwoleniu na dokończenie robót budowlanych, zobowiązująca do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił, lecz przystąpił do użytkowania obiektu. Organ pierwszej instancji uznał, że zaistniała w związku z tym przesłanka z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do zastosowania przedmiotowej kary pieniężnej. W odwołaniu od tej decyzji inwestor podniósł, że budowę ukończono w 1993 r. w związku z czym w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Zaprzeczył też twierdzeniu, że nie wykonał obowiązku, gdyż zawiadomił organ o oddaniu obiektu do użytkowania pismem z dnia [...] października 1993 r. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest w urzędzie dokumentów, które świadczyłyby o spełnieniu powyższego obowiązku a skarżący także ich nie przedstawił. Tym samym nie było warunków umożliwiających uwzględnienie odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł H. B. podnosząc, że po zakończeniu budowy w 1993 roku powiadomił stosownie do obowiązujących wówczas przepisów o oddaniu obiektu do użytkowania, do czego nie wniesiono sprzeciwu, w związku z czym nie miał obowiązku uzyskać pozwolenia na użytkowanie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Na okoliczność faktów, co do których oświadczenie złożył skarżący, a co do których organ miał wątpliwości, powinien przesłuchać powołanych świadków, wydał natomiast decyzję z pominięciem tych dowodów, a jedynie na podstawie rejestrów Urzędu Rejonowego w Pyrzycach z 1993 roku, prowadzonych w odmiennej sytuacji społeczno-gospodarczej, znacznie odbiegającej od współczesności. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że "sprawa przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jakkolwiek dokonana pod rządami ustawy z 1974 r., skoro jednak wszczęta została w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r., musi być rozpatrywana w oparciu o nowe przepisy". Przepis art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wprowadza bowiem generalną zasadę, że wszelkie sprawy rozpatrywane po jej wejściu w życie, rozstrzygane są na podstawie nowych przepisów, za wyjątkiem samowoli budowlanych zakończonych przed wejściem w życie ustawy. Przepisy przejściowe ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz. U. Nr 93, poz. 888/ wprowadzające podstawę do naliczenia przedmiotowej kary. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżący samowolnie rozpoczął budowę, uzyskał decyzję zezwalającą na dokończenie rozpoczętych robót a następnie popełnił kolejną samowolę, budując niezgodnie z projektem technicznym i decyzją o pozwoleniu na budowę, powiększając kubaturę obiektu i przekraczając linię zabudowy, budując na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, co oznacza, że nie mógł uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B. podnosząc zwłaszcza, że zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o wadliwą wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu wprawdzie obowiązującym w dacie orzekania, jednakże zastosowanym do stanu faktycznego zaistniałego jeszcze w początku lat 90-tych, bowiem skarżący budowę realizował w 1992 roku, zaś w 1993 roku przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu, o czym stosownie do mających wówczas zastosowanie przepisów powiadomił właściwy organ. Dowody bezpośrednie na tę ostatnią okoliczność wprawdzie się nie zachowały, jednakże skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, co jednak zostało przez organ pominięte. Zaskarżony wyrok został więc nieprawidłowo wydany bez uwzględnienia tych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawową w niniejszej sprawie kwestią jest, iż niespornie przystąpienie do użytkowania obiektu miało miejsce jeszcze przed wydaniem ustawy Prawo budowlane z 1994 roku a tym samym jej zmianą wprowadzającą w art. 57 ust. 7 instytucję kary pieniężnej wymierzanej z tytułu przystąpienia do użytkowania bez legalnego zakończenia procesu budowlanego. Kara ta, jako sankcja wiążąca się z deliktem administracyjnym /nielegalnym działaniem danego podmiotu/ ma zastosowanie wyłącznie do zdarzeń zaistniałych w czasie obowiązywania normy prawnej określającej tę karę, czyli wprowadzającej upoważnienie dla właściwego organu do stosowania kary pieniężnej i warunków, w jakich jest ona wymierzana. Wymierzenie kary pieniężnej w odniesieniu do sprawcy zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed ustawowym unormowaniem wprowadzającym instytucję tej kary nosi wyraźną cechę działania prawa wstecz, co nie może być uznane w niniejszej sprawie za dopuszczalne. Nie można tym samym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że mają w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zastosowanie przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.