II SA/Po 692/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga /spr./ Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę 240-,zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska Rada Miejska we W. uchwałą Nr XLIII/424/06 z dnia 6 lipca 2006 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm. zwanej dalej u.p.z.p.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów pod aktywizację gospodarczą w C., obejmujących obszar ograniczony fragmentami: drogi krajowej nr [...], torów PKP W. i Autostrady [...] oraz drogami gminnymi o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...]. W § 1 pkt 2 uchwały stwierdzono, że obszar i zakres opracowania planu są zgodne z uchwałą nr XXXIII/329/2005 Rady Miejskiej we W. z dnia 17.06.2005 r. w sprawie przystąpienia do opracowania planu oraz z uchwałą nr XI/99/03 Rady Miejskiej we W. z dnia 09.07.2003 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. W § 5 ustalono dla określonych działek teren zabudowy techniczno-produkcyjnej, oznaczony na rysunku planu symbolem P. Na powyższym terenie jako przeznaczenie podstawowe wskazano: obiekty produkcyjne, składy, magazyny, bazy, stacje paliw dla użytku własnego, obiekty handlu hurtowego, obiekty warsztatowo-techniczne, zespoły garaży, w tym również dla samochodów ciężarowych, drogi dojazdowe wewnętrzne, bocznice kolejowe, zespoły parkingów, w tym również dla samochodów ciężarowych, budynki administracyjno-biurowe, uciążliwe obiekty instytutów badawczych i tym podobne. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano: mieszkania dla nadzoru zakładów, tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników, urządzenia i sieci związane z funkcjonowaniem lokalnych systemów infrastruktury technicznej lub telekomunikacyjnej. Na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy W. przedstawił Wojewodzie w/w uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Powyższe dokumenty wpłynęły do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 28.07.2006 r. Uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia 06 lipca 2006 r. jest przedmiotem skargi Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ nadzorczy powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi, organ nadzoru wskazał na brak zgodności ustaleń uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta we W., bowiem w studium część obszaru objętego planem określona jest jako obszary gruntów leśnych, natomiast w uchwalonym planie miejscowym cały obszar nim objęty przeznaczony został wyłącznie pod aktywizację gospodarczą (AG). Zatem ustalenia planu, zdaniem Wojewody, nie spełniają wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Organ nadzoru wskazał także na nieprawidłowości związane z procedurą zmiany użytkowania terenów leśnych (dz. nr ewid. 51/202, o pow. 2,2589 ha). Ponadto organ nadzoru wskazał, że przepisy art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), wymagają przedłożenia w procesie planistycznym, aktualnych na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia urzędowych kopii mapy zasadniczej z zasobu powiatowego. Mapa przedłożona przez Burmistrza Miasta i Gminy W. zawiera wpis dotyczący aktualizacji treści datowany na dzień 23.08.2005 r., a nie zawiera potwierdzenia aktualizacji podkładów mapowych na czas uzgadniania i opiniowania projektu planu tj. na okres od 30.03.2006 r. do 20.04.2006 r. Na w/w mapie, na obszarze działki nr [...], brak jest symbolu literowego Ls, oznaczającego teren leśny. Tymczasem na dzień 23.08.2005 r., na terenie tej działki znajdował się teren leśny. Dopiero decyzją z dnia 14.12.2005 r. Wojewoda wyraził zgodę na zmianę gruntu leśnego na rolny i zezwolił na usunięcie drzewostanu. Zdaniem organu nadzoru oznaczenia graficzne uniemożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku planu z jego treścią (zgodnie z § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia). Oznaczenia graficzne przyjęte na rysunku planu wykraczają poza zapisy § 4 planu miejscowego, bowiem zapisy nie obejmują: orientacyjnego przebiegu projektowanych bocznic, istniejących budynków przeznaczonych do likwidacji oraz stanowiska archeologicznego. Według organu to może uniemożliwić w przyszłości prawidłowe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł też, że określony w § 5 ust. 1 uchwały katalog funkcji składający się na przeznaczenie podstawowe terenu P - obiekty handlu hurtowego, zespoły garaży, bocznice kolejowe, zespoły parkingów, wykracza poza funkcje określone w rozporządzeniu dla terenów obiektów produkcyjnych, składów magazynów, oznaczonych symbolem P. Kolejnym naruszeniem przepisów w/w rozporządzenia (§ 7 pkt 1) jest brak objaśnień użytych na załączonym rysunku studium oznaczeń. W odpowiedzi na skargę Miasto i Gmina W. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem gminy w tekście studium brak jest wskazania, że część objętego planem obszaru stanowi obszar leśny. Jedynie na rysunku studium zaznaczony został kolorem zielonym obszar, co oznaczało obszar leśny. Zdaniem gminy studium zawiera m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy. Jak wynika z treści studium, na obszarze obejmującym sporny teren (działkę nr [...] ) miano zmienić dotychczasowe przeznaczenie terenu i ustanowić tam obszar aktywizacji gospodarczej (AG). Zatem rysunek załączony do studium dotyczył wyłącznie stanu faktycznego istniejącego w chwili przygotowywania studium i nie może być traktowany jako wyraz polityki przestrzennej gminy. Zdaniem gminy w chwili przygotowywania planu i jego uchwalania pozostawała w obrocie prawnym decyzja Wojewody (z dnia 14.12.2005 r.) dotycząca obszaru leśnego, a późniejszy fakt wznowienia postępowania w tym przedmiocie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę gmina wskazała, że używaną w procesie planistycznym mapę zasadniczą otrzymała z zasobu powiatowego i nie miała możliwości weryfikacji jej treści. Gmina podniosła, iż na użytym w procesie planistycznym podkładzie mapowym na obszarze działki nr [...] faktycznie brak oznaczenia literowego Ls (teren Leśny), ale w okresie uzgadniania projektu planu, grunt ten nie miał już charakteru leśnego, na podstawie w/w decyzji Wojewody z dnia 14.12.2005 r. Zdaniem gminy nietrafny jest też zarzut odnośnie funkcji składających się na przeznaczenie podstawowe terenu P, bowiem wymienione obiekty handlu hurtowego, garaże, bocznice kolejowe i parkingi są obiektami infrastruktury towarzyszącej, niezbędnymi do prowadzenia działalności produkcyjnej. Gmina podniosła również, iż żaden przepis nie nakłada obowiązku załączenia do wyrysu ze studium (załączonego do uchwały) objaśnień, użytych na rysunku studium oznaczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Wojewody okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co powoduje nieważność uchwały w całości, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2005 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z.Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W-wa 2003, s. 90), mająca umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. Uchwała rady gminy w sprawie planu miejscowego podlega ocenie prawnej wojewody (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.), który może na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały orzec w rozstrzygnięciu nadzorczym o nieważności uchwały, bądź w przypadku upływu powyższego terminu, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko wojewody, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Ustawodawca w żadnym przepisie nie zdefiniował wprawdzie powyższego pojęcia, ale należy przyjąć, że "zasady sporządzenia planu miejscowego" dotyczą zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstową i graficzną) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot (wprowadzone ustalenia) określają art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: Rozporządzenie). Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne, należy przede wszystkim wskazać, że ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wprowadził wymóg sporządzenia projektu planu miejscowego w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Również rada gminy, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, ocenia zgodność projektu planu ze studium, bowiem plan miejscowy może być uchwalony jedynie po stwierdzeniu przez organ gminy o jego zgodności ze studium. W chwili wszczęcia procesu planistycznego i w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W., uchwalone uchwałą Nr XI/99/03 Rady Miejskiej we W. z dnia 09.07.2003 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Zgodnie z w/w studium, część obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, a mianowicie część działki o numerze ewidencyjnym [...], została określona jako obszar gruntów leśnych. Zgodnie z legendą studium, obszary gruntów leśnych to obszary lasów o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, przeznaczone do produkcji leśnej, stanowiące rezerwaty przyrody lub parki narodowe, grunty związane z produkcją i gospodarką leśną, budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnej, drogi leśne, tereny pod liniami EE, parkingi i urządzenia leśne. Pozostała część obszaru objętego planem miejscowym została przeznaczona pod rozwój stref aktywizacji gospodarczej. Plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą, co wynika z części tekstowej i części graficznej, dla całego obszaru objętego planem, w tym działki nr [...], ustalił teren zabudowy techniczno-produkcyjnej, oznaczając go symbolem P i kolorem fioletowym. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do w/w rozporządzenia, "Tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej" oznaczone literowo P i graficznie kolorem fioletowym, to tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Lasy, w tym rozporządzeniu, oznaczone są symbolem literowym Ls i graficznie kolorem zielonym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że plan miejscowy w części dotyczącej działki nr [...] nie jest zgodny ze studium, a zatem treść § 1 ust. 2 uchwały z dnia 06.07.2006 r., stwierdzająca zgodność planu z ustaleniami studium jest niezgodna z prawdą. Należy więc stwierdzić, że przy uchwalaniu planu miejscowego naruszone zostały zasady sporządzenia planu określone w art. 20 ust. 1 ustawy, co musiało skutkować, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Trafny okazał się też zarzut wojewody dotyczący naruszenia przepisów § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Zgodnie z tymi uregulowaniami, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku z projektem tekstu planu miejscowego. Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenu, które należy stosować w projekcie planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Przewidziano też możliwość stosowania uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Jak już wyżej wskazano, w załączniku nr 1, do terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej zaliczono w pkt. 4.1. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Tereny zabudowy usługowej, do jakich zdaniem Sądu należy zaliczyć wymienione w § 5 ust. 1 uchwały, jako przeznaczenie podstawowe np. obiekty handlu hurtowego, zostały oznaczone w pkt. 2 rozporządzenia, z oznaczeniem literowym U i kolorem czerwonym. Również dla terenów sportu i rekreacji, przewidzianych w planie miejscowym jako przeznaczenie dopuszczalne, w załączniku przewidziano osobne oznaczenie literowe Us i kreskowanie zielono-czerwone. Tereny dróg wewnętrznych winny nosić oznaczenie literowe KDW i graficzne w kolorze jasnoszarym. Zgodnie z § 4 rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Tymczasem na rysunku planu miejscowego dla całego obszaru objętego planem zastosowano jedno oznaczenie literowe i graficzne (poza obszarem zieleni izolacyjnej). Taki sposób zapisania przeznaczenia terenu należy uznać za niezgodny z w/w przepisami rozporządzenia, a więc naruszający zasady sporządzenia planu miejscowego, co stanowiło kolejną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Trafnie podniósł też organ nadzoru, że w czasie prac planistycznych, organ sporządzający projekt planu miejscowego posługiwał się mapą zasadniczą, która nie została aktualizowana przed przekazaniem projektu planu do opiniowania i uzgodnienia (zgodnie z wymogami § 10 rozporządzenia). Jak wynika z zapisów na części graficznej planu, ostatnia aktualizacja treści mapy nastąpiła przed dniem 19.08.2005 r. Tymczasem jeszcze przed okresem od dnia 31.03.2006 r. do 20.04.2006 r., w którym projekt był udostępniony do uzgadniania i opiniowania, została wydana decyzja Wojewody z dnia 14.12.2005 r. wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia obszaru leśnego na użytek rolny. Należy zatem dojść do wniosku, że treść mapy zasadniczej, którą posługiwał się organ sporządzający projekt planu nie odpowiadała stanowi prawnemu sprzed dnia 19.08.2005 r. (brak oznaczeń na części działki [...] - Ls). Sąd nie podzielił jedynie zarzutu organu nadzorczego, co do braku objaśnień użytych w załączonym, do uchwały wyrysie ze studium, skoro z treści § 7 rozporządzenia taki obowiązek wprost nie wynika, a objaśnienia te są ogólnie dostępne. Sąd miał też na uwadze, że w chwili uchwalenia planu decyzja Wojewody z dnia 14.12.2005 r. pozostawała w obrocie prawnym, a więc zarzuty organu nadzoru odnośnie nieprawidłowości przy jej wydawaniu, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skoro w myśl zasady art. 28 ust. 1 u.p.z.p. każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego powoduje nieważność uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1, 200 i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska MK