I OSK 1588/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2006 sygn. akt IV SA/Wa 34/06 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa do zasiłku chorobowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 7 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 34/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. G. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa do zasiłku chorobowego. W uzasadnieniu stwierdził, że konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność pionu sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości sądów tworzących strukturę sądownictwa powszechnego i administracyjnego. Żądania zawarte w skardze nie mieszczą się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Właściwość sądu administracyjnego określona jest w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten wskazuje, jakie akty i czynności organów administracji publicznej podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych mających charakter spraw cywilnych (art. l k.p.c.) przewidziano drogę postępowania przed sądem powszechnym ( art. 477 kpc w zw. z art. 476 § 2 i § 4 infine kpc.) Oznacza to, że wyłączona została droga sądowoadministracyjna, albowiem nie jest dopuszczalna dwutorowość postępowań sądowych. Status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uległ zmianie z dniem l stycznia 1999 r. tj. z dniem wejścia w życie tzw. reformy emerytalnej i zgodnie z art. 66 ust. l ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej systemowa, jest on państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, kompetencje której zostały określone w art. 68 cyt. ustawy. Jak wynika z art. 83a ust. 2 w/w ustawy ostateczne decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie wniesiono odwołania do właściwego Sądu mogą zostać z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwszeństwo przed regulacją zawartą w kpa mają przepisy postępowania zawarte w ustawie systemowej stanowiąc w art. 123, iż w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kpa, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ustawa ta przewidziała odrębny niż w kpa tryb odwoławczy, wskazując w art. 83 ust. 2, że od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie indywidualnych spraw dotyczących między innymi ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kpc. Innymi słowy kontrolę decyzji organu rentowego sprawuje sąd ubezpieczeń społecznych właściwy rzeczowo ze względu na meritum sprawy. Właściwość miejscową określa art. 461 § 2 kpc. Z akt sprawy wynika, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] dotyczy odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 lipca 2000 r. Skarżący jako podmiot uprawniony do przedmiotowego świadczenia, wniósł odwołanie od decyzji organu rentowego do Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowej decyzji, albowiem jest to sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 k.p.c. Sąd postanowieniem z dnia 14 lutego 2005 r. sygn. akt IV U 4/05 na podstawie art. 199 § l pkt 2 kpc w zw. z art. 464 § l kpc uznając się niewłaściwym przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Polityki Społecznej, który decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. "Stwierdzenie swojej niewłaściwości" przez sąd następuje tylko wtedy, gdy istnieje droga postępowania przed sądem, ale sąd ten nie jest rzeczowo lub miejscowo właściwy do rozpoznania sprawy. W świetle obowiązujących przepisów brak drogi postępowania przed sądem powszechnym co do zasady skutkuje rozstrzygnięciem o odrzuceniu pozwu lub wniosku - art. 199 § l pkt l kpc, brak drogi postępowania przed sądem administracyjnym skutkuje odrzuceniem skargi art. 58 § l p.p.s.a. Wkroczenie sądu administracyjnego w kompetencje sądu powszechnego i wydanie orzeczenia w sprawie może skutkować procedurą przewidzianą w art. 172 p.p.s.a. w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlega orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nic może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Niniejsze postanowienie zostało zaskarżone w całości skargą kasacyjna z dn. 12 września 2006 r., w której postawiono zarzut: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § l p.p.s.a. - polegające na wadliwej ocenie akt sprawy i uznaniu, że sprawa dotyczy odwołania od decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych, a nie od decyzji o stwierdzenie nieważności; 2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 123 polegające na uznaniu, że w sprawach opisanych w art. 83a ust. 2 i 83 ust. 2 przysługuje odwołanie do właściwego sądu wg. zasad opisanych w kpc. Wskazując powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez ZUS, od której nie wniesiono odwołania do właściwego sądu. W ocenie Skarżącego w jego sprawie pomimo błędnych pouczeń ZUS o prawie wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń (na co słusznie zwrócił uwagę ten Sąd) - należało zastosować art. 83a ust. 2 ustawy. Zgodnie z w/w przepisem decyzje ostateczne Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu mogą być z urzędu unieważnione na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Polityki społecznej pomimo wyraźnego wskazania w odwołaniu Skarżącego (przesłanym przez Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy w [...]) rażącego naruszenia prawa polegającego na żądaniu przez ZUS od Skarżącego zwrotu świadczenia pobranego w okresie ubezpieczenia, a wiec przysługującego mu - właściwie nie rozpoznał sprawy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Treść uzasadnienia decyzji Ministra Polityki Społecznej wskazuje, że właściwie to nie wiedział, czego sprawa dotyczy. Rozpoznając skargę na decyzję Ministra Polityki Społecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi na zasadnicze różnice w zapisach art. 83 ust. 2 i 83a ust 2 ustawy o sus - wskazujących różny tryb odwoławczy od decyzji wydanych w sprawach w nich wymienionych. Zgodnie z art. 83 ustawy odwołanie składa się od decyzji nieostatecznych w sprawach wymienionych w ustępie l tego artykułu - w terminie i wg. zasad określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Artykuł 83a reguluje natomiast tryb postępowania w sprawach, w których decyzje na skutek ich niezaskarżenia stały się ostateczne. Unieważnienie takich decyzji jest wyłącznym uprawnieniem ZUS-u i realizowane jest na zasadach opisanych w kpa. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w obydwu przypadkach stosuje się tryb opisany w kpc jest wynikiem wadliwej interpretacji w/w przepisów. W ocenie skarżącego w niniejszym postępowaniu właściwy jest tryb administracyjny wobec czego zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Wszczynając niniejsze postępowanie, Skarżący miał świadomość, iż z treści art. 83a ustawy systemowej wynika, że unieważnienie wadliwej i niekorzystnej dla niego decyzji ZUS może nastąpić wyłącznie z urzędu. Zdaniem Skarżącego, wskazującego w toku całego postępowania na rażące naruszenie w jego sprawie prawa przez ZUS – ZUS z uwagi na treść art. 7 kpa powinien merytorycznie rozpoznać zarzuty i rozpatrzyć sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mają usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że brak właściwości sądu administracyjnego w sprawach należących do właściwości innych sądów wynika z jednoznacznego uregulowania tej kwestii w przepisach Konstytucji RP. W artykule 177 Konstytucji przyjęto domniemanie właściwości sądów powszechnych. Potwierdzenie tego stanu rzeczy znajdujemy w art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana wedle kryterium legalności (art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że właściwość sądów powszechnych w sprawach z zakresu kontroli legalności administracji publicznej musi wynikać z ustaw szczególnych. Przyjęto przy tym zasadę, że ich kompetencja do rozpoznawania powyższych spraw ogranicza się do przypadków, gdy ich orzeczenie załatwia sprawę co do istoty. Mówiąc innymi słowy, chodzi o przypadki, gdy orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Specyfika sądownictwa administracyjnego polega m.in. na tym, że kompetencje orzecznicze sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracyjnego do końcowego załatwienia sprawy byłoby wykroczeniem poza konstytucyjne granice sądowej kontroli administracji. Reasumując, jeżeli postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności organu administracyjnego, to w sprawie wynikającej z działalności lub bezczynności tego organu właściwy jest sąd administracyjny. Natomiast, jeżeli postępowanie to ma polegać na końcowym załatwieniu sprawy administracyjnej przekazanej sądowi, to w grę będzie wchodziła właściwość sądu powszechnego. Niemniej trzeba przyznać, że wskazane wyżej przepisy nie wyłączają niebezpieczeństwa wystąpienia w praktyce istotnych wątpliwości co do właściwości sądów powszechnych i administracyjnych. Z taką wątpliwością mamy właśnie do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że zakres kognicji sądów powszechnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych został określony w art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten – jako wprowadzający wyjątek od zasady domniemania właściwości sądów administracyjnych w sprawach z zakresu sądowej kontroli legalności administracji publicznej – nie może być interpretowany rozszerzająco. Tymczasem decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] została wydana w sprawie wskazanej w art. 83a ust. 2 tejże ustawy, a co za tym idzie obowiązywał w niej tryb załatwienia określony w przepisach kpa. Trafnie to podniósł Sąd Rejonowy w [...], który postanowieniem z dnia 14 lutego 2005 r. sygn. akt IV U 4/05 na podstawie art. 199 § l pkt 2 kpc w zw. z art. 464 § l kpc uznał się za niewłaściwy w sprawie odwołania od tej decyzji i przekazał ją do rozpoznania Ministrowi Polityki Społecznej. W konsekwencji przedmiotem skargi Z. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Polityki Społecznej z dnia [...], nr [...], wydana przez niego w drugiej instancji. Skoro od decyzji tej nie przysługuje odwołanie (art. 16 § 1 kpa), to nie można jej zaskarżyć do sądu powszechnego (por. art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Jednocześnie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje generalną właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. Jeżeli więc przedmiotem skargi do WSA w Warszawie był akt stanowiący decyzję administracyjną, a jednocześnie nie ma przepisu szczególnego, który w tych sprawach przewidywałby kognicję sądów powszechnych, to nie można było uznać braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na zasadzie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 nie pozwalającego przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie wyraźnie podkreślono, że przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę – wyr. NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05, niepubl.