I OSK 1469/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Liceum Ogólnokształcącego "O." Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2006r. sygn. akt II SA/Sz 1305/05 w sprawie ze skargi Liceum Ogólnokształcącego "O." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 1305/05) oddalił skargę Liceum Ogólnokształcącego "O." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z dnia [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej. Uzasadniając zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji podał, iż Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia 9 sierpnia 2005 roku na podstawie art. 88 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. - Dz.U. z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i art. 104 k.p.a. cofnął uprawnienia szkoły publicznej Liceum Ogólnokształcącemu "O." z siedzibą w [...] przy ul. [...], nadane decyzją Kuratora Oświaty w [...] z dnia 19 czerwca 1992 roku, wpisanemu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Gminę Miasto [...] – wpis Nr WESiT-I-4332/43/92 z dnia 1 stycznia 1999 roku, dokonany na rzecz Spółki z o.o. "O." z siedzibą w [...], dotyczący prowadzenia szkoły ponadgimnazjalnej – trzyletniego liceum ogólnokształcącego o nazwie: Liceum Ogólnokształcące "O." z siedzibą w [...]. Organ I instancji cofnął uprawnienia szkoły publicznej na skutek wniosku Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] związanego ze stwierdzeniem w trybie nadzoru pedagogicznego niespełnienia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3. We wniosku podano, iż przedstawiciel Kuratorium Oświaty w [...] wykonując obowiązki obserwatora egzaminu dojrzałości w przedmiotowym Liceum stwierdził, że bez zgody Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty dopuszczono do egzaminu osoby nie będące absolwentami wymienionej szkoły. Wobec powyższego w dniu 12 maja 2005 roku przeprowadzono w przedmiotowej szkole kontrolę organizacji egzaminu maturalnego, w wyniku której stwierdzono dopuszczenie do egzaminu dwóch uczniów z naruszeniem przepisów, tj.: przyjęcie tych osób do szkoły w formie "wolnych słuchaczy" i wpisanie ich do Księgi słuchaczy, brak nostryfikacji świadectw szkolnych ukończenia szkoły za granicą (§ 1 Zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 1997 roku w sprawie zasad i trybu nostryfikacji świadectw uzyskiwanych za granicą /M.P. Nr 78, poz. 739/), samodzielne określenie przez dyrektora szkoły polskiego równoważnika przedłożonych niemieckich świadectw (§ 2 ust. 1 Zarządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej w sprawie zasad i trybu nostryfikacji świadectw uzyskiwanych za granicą), umożliwienie przystąpienia do egzaminu dojrzałości bez zgody Kuratora Oświaty (§ 33 ust. 3 Załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 roku w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych /Dz.U. Nr 199, poz. 2046/). Zdaniem organu administracji I instancji uchybienia opisane we wniosku Kuratora Oświaty stanowią naruszenie art. 7 ust. 3 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty oraz kwalifikują się do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Liceum Ogólnokształcące "O." Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie zajął poprawnego merytorycznie stanowiska w przedmiocie poruszonym w piśmie do Kuratora Oświaty z dnia 14 czerwca 2005 roku, co do zaniechania postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej oraz nie uwzględnienia faktu wystąpienia do Departamentu Prawnego Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu o opinię prawną. Dodatkowo podniesiono, iż w wyniku uchybienia zaistniałego w dniu 11 maja 2005 roku nie powstała żadna nieodwracalna sytuacja, ani też nieodwracalny proces społeczny; nie zostały naruszone niczyje dobra – dyrektor szkoły przyjął na siebie i zrealizował obowiązek załagodzenia sytuacji pomiędzy zdającymi a organem nadzoru pedagogicznego. Strona wnosząca odwołanie argumentowała, że na mocy obowiązującego statutu szkoły, wolnych słuchaczy należy wpisywać do dokumentacji szkoły. Szkoły niepubliczne mają prawo prowadzenia różnych form kształcenia, w tym mogą ustanowić status "wolnego słuchacza". Zdaniem Liceum Ogólnokształcącego "O." Sp. z o.o. nie zostały też spełnione wymogi z art. 33 i art. 34 ustawy o systemie oświaty w części dotyczącej nadzoru pedagogicznego. Zachodniopomorski Kurator Oświaty w Szczecinie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ administracji II instancji uznał, że z dowodów zebranych w sprawie niezbicie wynika fakt dopuszczenia do egzaminu dojrzałości w dniu 10 maja 2005 roku dwóch uczniów z naruszeniem szeregu przepisów obowiązujących w oświacie. W ocenie organu uchybienia te jednoznacznie wskazują, że przedmiotowe Liceum nie spełnia wymogów szkoły niepublicznej z uprawnieniami szkoły publicznej określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a mianowicie klasyfikowania i promowania słuchaczy (pkt 3) oraz prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania ustalonej dla szkół publicznych (pkt 4). Zachodniopomorski Kurator Oświaty nie zgodził się z twierdzeniem strony, że zastosowanie środków nadzoru z art. 88 ustawy o systemie oświaty jest niewspółmierne do stwierdzonych uchybień i pokreślił, że uchybienia te są oczywiste i rażące, a także mogą prowadzić do bardzo negatywnych skutków. Zdaniem organu administracji nie można się tłumaczyć niejasnością przepisów, gdyż długoletnia i doświadczona dyrektor Liceum, pełniącą również funkcję przewodniczącej komisji egzaminów dojrzałości, niejednokrotnie uczestniczyła w szkoleniach z tego zakresu. Dyrektor Liceum nie zwracała się również do Kuratorium Oświaty o interpretację lub wyjaśnienie wątpliwości dotyczącej dopuszczenia zakwestionowanych słuchaczy do egzaminu dojrzałości. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 33 i art. 34 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z art. 88 wskazanej ustawy podstawą cofnięcia uprawnień szkoły publicznej jest fakt stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego naruszenia wymogów z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy. W takim więc przypadku nie ma zastosowania art. 33 ustawy o systemie oświaty, a tym bardziej art. 34, który na mocy art. 89 nie dotyczy szkół niepublicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Liceum Ogólnokształcące "O." Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez naruszenie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wobec nie zbadania okoliczności podawanych przez przedstawicieli skarżącej odnośnie uzyskiwania przez skarżącą i zainteresowanych uczniów w Kuratorium Oświaty informacji, co do dokumentacji niezbędnej do podjęcia nauki w polskiej szkole publicznej oraz konsultacji dokumentacji z wymogami stawianymi przez Kuratorium, - art. 11 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej winny wyczerpująco wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, a nie powoływać się w sposób ogólny na dowody wraz z "plikami dokumentów", - art. 107 § 3 k.p.a. przez zbiorcze przedstawienie dowodów w sprawie oraz nie ustosunkowanie się do twierdzeń strony, że ona i uczniowie od Kuratorium uzyskiwali informacje o wymogach formalnych podjęcia nauki, - art. 88 ustawy o systemie oświaty przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, podczas gdy uchybienia powstałe w szkole prowadzonej przez skarżącą nie były rażące, a organ nadzoru zaniechał wezwania do ich usunięcia w trybie nadzoru pedagogicznego (art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) i od razu, w nieuprawniony i dowolny sposób, bez wyczerpania przewidzianej procedury wskazywania na naruszenia i żądania ich usunięcia, zastosował najdotkliwszy dla strony i uczniów środek. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Kurator Oświaty podniósł, iż konsultacje z pracownikiem Kuratorium Oświaty dotyczyły możliwości kontynuacji nauki w polskim liceum na podstawie świadectwa szkoły uzyskanego za granicą. Czynności podejmowane przez dyrektora szkoły w sytuacji przyjmowania słuchacza do szkoły w celu kontynuowania nauki są zaś zasadniczo różne od czynności związanych z dopuszczeniem do egzaminu dojrzałości osoby nie będącej absolwentem szkoły i nie mogą zastąpić wymaganych prawem nostryfikacji świadectw, czy też zgody Kuratora Oświaty. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika jednoznacznie, że w przedmiotowym liceum ogólnokształcącym dopuszczono do egzaminu dojrzałości dwie osoby nie spełniające warunków określonych przepisami prawa oświatowego. W takiej sytuacji uczniowie ci mogli przystąpić do egzaminu dojrzałości po spełnieniu warunków określonych treścią art. 93 ustawy o systemie oświaty oraz § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 1997 roku. Stosownie do § 33 ust. 2 i 3 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 roku w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych absolwent, który nie przystąpi do egzaminu dojrzałości bezpośrednio po ukończeniu szkoły, w uzasadnionych przypadkach, za zgodą Kuratora Oświaty, może przystąpić do egzaminu dojrzałości przed Komisją powołaną w innej szkole. W rozpoznawanej sprawie dwaj uczniowie zostali dopuszczeni do egzaminu dojrzałości wyłącznie na skutek decyzji dyrektora przedmiotowego liceum, zatem bez zgody właściwego Kuratora Oświaty, nie będąc absolwentami tej szkoły i bez nostryfikacji świadectw ukończenia nauki za granicą. Sąd I instancji podkreślił, że uczniowie nie tylko zostali dopuszczeni do egzaminu maturalnego, ale do niego przystąpili, bowiem powyższe uchybienia wyszły na jaw w trakcie pisemnego egzaminu dojrzałości z języka polskiego, co skutkowało w późniejszym czasie wydaniem decyzji unieważniającej ten egzamin wobec tych właśnie uczniów. W ocenie Sądu I instancji eksponowane skargą uchybienia nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wymienienie w decyzji załączników do wniosku Kuratora o cofnięcie uprawnień szkole, a jedynie ogólne określenie tych załączników jako "plik dokumentów". Podobnie bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność braku odniesienia się przez organ do twierdzeń strony dotyczących uzyskania przez dyrektora szkoły i uczniów od pracownika Kuratorium stosownych informacji o wymogach formalnych, których spełnienie jest konieczne do podjęcia nauki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że wymogi dopuszczenia do egzaminu dojrzałości ucznia nie będącego absolwentem szkoły oraz ucznia, który legitymuje się świadectwem ukończenia szkoły za granicą określają przepisy prawa oświatowego powszechnie obowiązującego i dostępnego przez ich ogłoszenie w odpowiednich aktach promulgacyjnych. Przepisów tych nie zastępują informacje telefoniczne nawet udzielone przez pracownika Kuratorium. Na dyrektorze szkoły, z racji pełnionej funkcji, spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa oświatowego w zakresie niezbędnym do zgodnego z prawem kierowania podległą placówką oświatową. Sąd I instancji podniósł, iż użyty w treści art. 88 ustawy o systemie oświaty zwrot: "uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte" wskazuje na to, że ustawodawca przewidział kompetencję organu do wydania decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wobec tego sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej polega na zbadaniu czy organ wydając taką decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd I instancji nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego w przypadku zaskarżonej decyzji. Przesłanki tego uznania zostały wyraźnie określone przez użycie sformułowania: "jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie stwierdzone niespełnienie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3, lub określonych zgodnie z art. 86 ust. 2". W przypadku zatem niekontrowersyjnego ustalenia, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 3 cofnięcie uprawnień szkoły publicznej nie może być ocenione jako niezgodne z prawem. W ocenie Sądu I instancji bagatelizowanie rangi i znaczenia obowiązków szkoły określonych w naruszonych przepisach oświatowych jest niedopuszczalne. Wbrew bowiem przekonaniu strony skarżącej obowiązki szkoły w zakresie klasyfikowania, promowania uczniów są równie istotne jak sam proces edukacyjny, albowiem stanowią wymierne potwierdzenie efektów nauczania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2006 roku, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosło Liceum Ogólnokształcące "O." Sp. z o.o. reprezentowane przez adwokata W. Ł.. Powyższemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa procesowego: - "art. 141 § 1 pkt 1 c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wobec nie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ administracji nieprawidłowo uzasadnił swoją decyzję i przedstawił dowody w sprawie, nie ustosunkował się do twierdzeń podnoszonych przez stronę, - "art. 141 § 1 pkt 1 c" p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez nie uchylenie decyzji w sytuacji, gdy organ administracji nie wyjaśnił przesłanek, którymi się kierował przy wydaniu decyzji, lecz oparł się o bliżej niesprecyzowane dowody i "plik dokumentów"; 2. prawa materialnego: - art. 33 i art. 34 ustawy o systemie oświaty przez ich błędne nie zastosowanie i przyjęcie, iż Kurator Oświaty nie musi w pierwszej kolejności w trybie nadzoru nad szkołą wskazać ewentualnych uchybień oraz wyznaczyć termin na ich usunięcie, a dopiero przypadku ich nie usunięcia stosować sankcję w postaci odebrania uprawnień, - art. 88 ustawy o systemie oświaty przez błędne zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji uznanie, że jednorazowe uchybienie może być podstawą odebrania szkole uprawnień szkoły publicznej, podczas gdy użyty w przepisie zwrot "niespełnianie warunków" wskazuje na to, iż ustawodawca przewiduje sankcję w postaci odebrania uprawnień w sytuacjach, gdy uchybienia mają charakter wielokrotny i długotrwały. W oparciu o powyższe zarzuty Liceum ogólnokształcące "O." Sp. z o.o. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie i na zasadach określonych w art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje. W uzasadnieniu środka odwoławczego pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazał na wadliwość decyzji w świetle art. 11 k.p.a., która z naruszeniem "art. 141 § 1 pkt 1 c" p.p.s.a. nie została uchylona przez Sąd I instancji. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ administracji nie odniósł się do wskazywanej w toku postępowania okoliczności, iż informację o braku obowiązku nostryfikowania dyplomów uzyskano w kuratorium. Podobnie nie ustosunkowano się do w toku postępowania przed organami do kwestii tzw. "wolnego słuchacza". Nie sposób zdaniem strony skarżącej nie dostrzec wadliwości uzasadnienia decyzji, która nie zawiera omówienia dowodów, a jedynie ogólne stwierdzenie, że dowodami jest "plik dokumentów". Takie uzasadnienie nie pozwala ocenić prawidłowości podejmowania decyzji i winno skutkować jej uchyleniem przez Sąd I instancji. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji nie zauważył również, iż działanie Kuratora Oświaty naruszało treść art. 33 i art. 34 ustawy o systemie oświaty. Warunkiem bowiem sine qua non dla wydania decyzji, o których mowa w art. 7 ust. 3 lub art. 86 ust. 2 wspomnianej ustawy jest działanie w trybie nadzoru pedagogicznego, który regulują właśnie art. 33 i art. 34 przedmiotowej ustawy. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na wykładnię gramatyczną art. 88 ustawy o systemie oświaty, wywiódł, że ewentualne uchybienia muszą być stwierdzone w trybie nadzoru pedagogicznego, a nadto – ponieważ użyto zwrotu "niespełnianie warunków" – nie chodzi o jednorazowe uchybienie, a proces ciągły, uporczywe postępowanie wbrew przepisom prawa oświatowego. Skoro art. 33 i art. 34 winny być stosowane, to niespełnianie warunków dotyczy sytuacji, gdy uchybienia zostaną wytknięte w ramach nadzoru, a pomimo tego nie zostaną usunięte. Zarzucono również Sądowi I instancji, iż w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku posłużył się błędnie zwrotem "niespełnienie warunków" zamiast prawidłowego "niespełnianie warunków". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, opubl. OSNC 1997/6-7/96). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 33 i art. 34 ustawy o systemie oświaty. Zauważyć przy tym trzeba, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie sprecyzowała, które konkretnie przepisy ustawy o systemie oświaty naruszył Sąd I instancji, gdyż wskazane przepisy składają się z wielu jednostek redakcyjnych. Z petitum skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie sposób wywieść naruszenie których dokładnie przepisów miał na uwadze autor skargi kasacyjnej. Przepisy art. 33 i art. 34 ustawy o systemie oświaty zostały umieszczone przez prawodawcę w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym: "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi". W art. 5 ust. 1 przedmiotowa ustawa dzieli szkoły na publiczne i niepubliczne. Ustawodawca przewidział odrębne regulacje dla szkół publicznych i niepublicznych, a dualizm ten zachowany jest w treści całej ustawy. Zarówno szkoły publiczne, jak i niepubliczne mogą być zakładane i prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną oraz osobę fizyczną (art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Jednakże założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną nie będącą jednostką samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkołą publiczną jest szkoła, która: zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych planów nauczania, przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach i realizuje programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego, w przypadku liceum profilowanego - również podstawę programową kształcenia w profilach kształcenia ogólnozawodowego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – również podstawę programową kształcenia w danym zawodzie i ramowy plan nauczania, jak również realizuje ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania zasady oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów. Powyższe charakterystyka prowadzi do wniosku, że nie wszystkie regulacje odnoszące się do szkół publicznych można wprost stosować do szkół niepublicznych, chociażby przysługiwały im uprawniania szkoły publicznej (szkoły niepubliczne, które umożliwiają uzyskanie świadectw lub dyplomów państwowych – art. 7 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Stosowanie tych przepisów jest dopuszczalne tylko w przypadku wyraźnego odesłania w treści ustawy. Przy tym nie można zapominać, że takie odesłanie, jako wyjątek od ogólnej zasady, nie może być interpretowane rozszerzająco. Powracając do art. 33 i 34 ustawy o systemie oświaty Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż z racji umieszczenia ich pośród przepisów regulujących tryb i zakres nadzoru pedagogicznego nad szkołami publicznymi znajdą one zastosowanie do szkół niepublicznych tylko w takim zakresie, w jakim przewidują to przepisy ustawy dotyczące szkół niepublicznych. Wykładnia systemowa sprzeciwia się bowiem automatycznemu stosowaniu tych regulacji do wszelkich typów szkół, o których mowa w ustawie. Szczegółowe regulacje dotyczące szkół i placówek niepublicznych zostały zamieszczone w rozdziale 8 ustawy o systemie oświaty. Pośród przepisów składających się na wskazany rozdział znajduje się m. in. art. 89, który stanowi, iż nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych oraz placówek, o których mowa w art. 2 ust. 7, dla uczniów szkół artystycznych – również minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jednocześnie przepis ten w zdaniu drugim zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 33 ustawy, określającego na czym polega nadzór pedagogiczny oraz regulującego uprawnienia nauczycieli wykonujących ten nadzór oraz uprawnienia organu nadzorującego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 89 ustawy o systemie oświaty nie stanowi generalnego odesłania do przepisów rozdziału 3 przedmiotowej ustawy, lecz reguluje tryb i zakres nadzoru pedagogicznego nad szkołami niepublicznymi w sposób w nim określony. Do szkół niepublicznych znajduje zatem odpowiednie zastosowanie wyłącznie przepis art. 33 ustawy o systemie oświaty, jak i te przepisy zawarte w ustawie, z których wynika, że mają zastosowanie do szkół niepublicznych (np. art. 35a). Przepis art. 34 omawianej ustawy reguluje pewne czynności nadzoru pedagogicznego. W ust. 1 stanowi, iż organ nadzoru pedagogicznego w przypadku naruszenia przepisów ustawy może w drodze decyzji polecić usunięcie uchybień w zakreślonym terminie. Decyzja ta ma charakter fakultatywny. Wydanie jej jest jednak konieczne w sytuacji, gdyby zamierzano podjąć decyzję o cofnięciu zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Wynika to wprost z treści przepisu art. 34 ust. 3 ustawy, regulującego skutki niewykonania poleceń, o których mowa w art. 34 ust. 1. Należy jednak zauważyć, iż skutek w postaci cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły, dotyczy wyłącznie szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne. Przepis art. 34 ust. 3 nie odnosi się z pewnością do szkół niepublicznych. W przypadku szkół niepublicznych z przyznanymi uprawnieniami szkoły publicznej, naruszenie przepisów ustawy może skutkować wyłącznie pozbawieniem uprawnień szkoły publicznej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie ( art. 88 ustawy), co w niektórych sytuacjach jest równoznaczne z likwidacją szkoły. Wobec powyższego, nie może podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż cofnięcie uprawnień szkoły publicznej możliwe jest dopiero w przypadku nie usunięcia w wyznaczonym terminie uchybień wytkniętych w trybie określonym w art. 34 ustawy. W przypadku szkoły niepublicznej, cofnięcie przyznanych jej uprawnień szkoły publicznej, uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego niespełniania warunków określonych w art. 7 ust 3 ustawy. Ustawodawca nie uzależnił podjęcia decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej, od wcześniejszego podjęcia decyzji w trybie określonym w art. 34 ust 1 ustawy, tak jak uczynił to w przypadku szkół publicznych w art. 34 ust. 3 ustawy, przy cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły. Należy podkreślić, że wydanie decyzji na podstawie art. 34 ust.1 ustawy ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy nie musi zawsze następować w drodze decyzji oraz być wyartykułowane w formie poleceń. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 88 ustawy o systemie oświaty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przepis ten przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej w ramach konstrukcji uznania administracyjnego. Decyzje wydane w tym trybie pozostają oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego. Kontrola sądowa zmierza jednak wyłącznie do ustalenia, czy uznanie administracyjne było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono jego granic, jak również czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 5. wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 486). W rozpoznawanej sprawie uznaniu organu administracyjnego pozostawiono decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej na skutek stwierdzenia niespełniania warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela wykładni art. 88 przedmiotowej ustawy zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Nie można się bowiem zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, iż użycie przez ustawodawcę w treści art. 88 zwrotu "niespełnianie warunków" powoduje, że tylko i wyłącznie uchybienia o charakterze trwałym, powtarzające się, uprawniają organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej. Przy takiej interpretacji omawianego sformułowania, poważne jednorazowe, czy nawet kilkukrotne naruszenie przepisów ustawy, mające miejsce w przeszłości, a wykryte w późniejszym okresie, nie mogłoby stanowić przesłanki zastosowanie sankcji przewidzianej w omawianym przepisie. Zakres znaczeniowy wyrażenia "niespełnianie warunków" nie ogranicza się wyłącznie do stanów faktycznych o charakterze długotrwałym, ciągłym, ale obejmuje również stany faktyczne o charakterze jednorazowym, istniejące tak w chwili dokonywania oceny, jak i w przeszłości. Warunkiem przyznania uprawnień szkoły publicznej szkole niepublicznej jest stosowanie przez tą szkołę zasad klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów. Swoista sankcja za niespełnianie warunków z art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w postaci cofnięcia uprawnień szkoły publicznej jest wynikiem ustaleń nadzoru pedagogicznego, którego celem jest m. in. analizowanie i ocenianie efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, w tym przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów (art. 33 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty). Celem sprawdzianów i egzaminów jest weryfikacja wyników kształcenia, a potwierdzeniem wyników działań pedagogicznych są świadectwa i dyplomy państwowe. Ponieważ wspomniane świadectwa i dyplomy stanowią państwowe potwierdzenie osiągnięcia określonego poziomu wykształcenia, zasady weryfikacji wiedzy i umiejętności nabytych w ramach systemu oświaty publicznej powinny być tożsame dla wszystkich uczniów, niezależnie od charakteru szkoły wydającej świadectwo lub dyplom oraz czasu przeprowadzenia egzaminu. Z tego względu jakiekolwiek odstępstwo od tych zasad, jako prowadzące do podważenia wiarygodności świadectw i dyplomów, może stanowić przesłankę cofnięcia uprawnień. Przyjąć bowiem należy, iż tak jak spełnianie określonych warunków uzasadnia przyznanie szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, tak naruszenie wskazanych warunków uzasadnia cofnięcie tych uprawnień. Nie można się bowiem zgodzić z praktyką tolerowania przez organ nadzoru pedagogicznego określonych uchybień do czasu, kiedy uchybienia ta uzyskają status trwałych, czy też uporczywych. Takie zachowanie byłoby sprzeczne z celem nadzoru pedagogicznego, jakim jest zapewnienie odpowiedniego poziomu kształcenia i weryfikacji działalności dydaktycznej w drodze sprawdzianów i egzaminów oraz wiarygodności uzyskanych w ten sposób świadectw i dyplomów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Nie poddają się natomiast kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie "art. 141 § 1 pkt 1 c" p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast ustawa – Prawo o postępowaniu administracyjnym w art. 141 § 1 nie przewiduje dalszych jednostek redakcyjnych, regulując jedynie termin sporządzenia uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak już wyżej zaznaczono Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może domniemywać granic zaskarżenia, jeśli strona w prawidłowy sposób nie określi podstaw zaskarżenia, tj. nie wskaże dokładnie przepisów ustawy, których naruszenie zarzuca. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjnej nie jest w stanie ustalić, czy przedmiotem zarzutu strony jest uchybienie terminowi do sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ewentualna inna wada uzasadnienia, czy może inne uchybienie przepisom postępowania. Treści zarzutu nie sposób także ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym jej autor odnosi się wyłącznie do uchybień organów administracji w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być również zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powszechnie w doktrynie prawa i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało przyjęte, iż podstawą skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy postępowania naruszone przez sąd administracyjny. Strona winna zatem wskazać przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne naruszone przez sąd w toku kontroli aktów administracyjnych. Bez wątpienia takimi przepisami nie są regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, opubl. M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, opubl. ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX nr 173185; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2006 roku, sygn. akt II FSK 1031/05, opubl. LEX Nr 173883). Z tego też powodu zarzut naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Na marginesie należy zaznaczyć, iż bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest fakt uzyskania przez stronę błędnej informacji o wymogach koniecznych do dopuszczenia uczniów do egzaminu dojrzałości od pracownika Kuratorium Oświaty. Dzieje się tak po pierwsze dlatego, że przepisy prawa oświatowego mają w tym zakresie jasną treść i nie wymagają wykładni, a po drugie Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji wiążącej interpretacji prawa. Tak więc udzielona ustnie przez pracownika Kuratorium błędna informacja o sposobie stosowania prawa nie może prowadzić do odstąpienia od stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 13