I OSK 1880/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. i J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 74/06 odrzucające skargę R. R. i J. R. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie złożenia oferty kupna-sprzedaży nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia z dnia 18 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 74/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. R. i J.R. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie złożenia oferty kupna-sprzedaży nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw z katalogu wymienionego w art. 3 § 2. Przy rozważaniach dotyczących art. 3 § 2 pkt 4 Sąd stwierdził, iż złożenie oferty kupna-sprzedaży nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie jest ,,inną czynnością" regulowaną w tym przepisie, ponieważ nie ma charakteru publicznoprawnego oraz nie dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Podano, iż czynność polegająca na złożeniu oferty jest kategorią prawa cywilnego oraz że w związku ze złożeniem wskazanej oferty może dojść do zawarcia umowy cywilnoprawnej co oznacza, że sprawa taka jest wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych. Podniesiono ponadto, iż czynności z art. 15 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mają charakter wstępny, materialno-techniczny i nie podlegają zaskarżeniu w drodze skargi na bezczynność organu. Dodano, iż art. 13 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy nie wskazuje na istnienie po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku nabycia nieruchomości, objętej decyzją lokalizacyjną. R. R. i J. R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli skargę kasacyjną na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 zd. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. Sygn. akt I OSK 1880/06 1270, ze zm. – dalej P.p.s.a.) i art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, polegające na: • niewyjaśnieniu, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz czy nabycie nieruchomości od użytkownika wieczystego przez GDDKiA jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, • niewyjaśnieniu, dlaczego zdaniem Sądu obowiązek GDDKiA złożenia oferty nabycia prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości oraz prawa własności znajdującego się na tej nieruchomości budynku nie powstaje z chwilą objęcia nieruchomości decyzją o pozwoleniu na budowę autostrady, b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, polegające na: • uznaniu, że złożenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oferty nabycia użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w Zabrzu prowadzi księgę wieczystą nr 11395 oraz prawa własności znajdującego się na tej nieruchomości budynku nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, • uznaniu, że złożenie przez GDDKiA oferty nabycia użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości oraz własności znajdującego się na niej budynku, nie jest czynnością dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, c) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., polegające na uznaniu, że niezłożenie przez GDDKiA oferty nabycia powyższej nieruchomości nie jest bezczynnością organu, w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, e) art. 149 P.p.s.a., polegające na niewydaniu wyroku zobowiązującego GDDKiA do dokonania czynności polegającej na złożeniu skarżącym oferty zakupu przysługującego im prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości oraz prawa własności znajdującego się na niej budynku. Sygn. akt I OSK 1880/06 f) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z powyższym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podnieść należy, iż chociaż trudno jest scharakteryzować przywołaną w powyższym przepisie kategorię działań administracji, to z pewnością te akty lub czynności spełniać powinny następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, muszą mieć charakter zewnętrzny tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, muszą mieć charakter publicznoprawny oraz muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazane ,,akty lub czynności" charakteryzują się tym, że w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź tym, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność prawna polegająca na złożeniu oferty nie posiada wszystkich wyżej wymienionych cech. Złożenie oferty nie skutkuje koniecznością jej przyjęcia-zależy to bowiem od woli stron. Nie można uznać zatem, iż samo złożenie oferty w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu. Skoro zatem wskazana czynność nie spełnia wszystkich wyżej wymienionych warunków to stwierdzić należy, że nie jest regulowaną w art. 3 § 2 pkt 4 ,,inną czynnością" z zakresu administracji publicznej. Podnieść należy w tym miejscu, iż czynność prawna polegająca na złożeniu oferty jest kategorią prawa cywilnego, której konsekwencją może być zawarcie umowy cywilnoprawnej. Sprawy natomiast, które Sygn. akt I OSK 1880/06 dotyczą zawierania umów cywilnoprawnych, nie mogą być rozpoznawane przez sądy administracyjne, na co między innymi wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04. Dodać przy tym należy, w oparciu o analizę wskazywanej przez skarżącego ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), iż czynności poprzedzające rozpoczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jakimi jest np. wysłanie pisma zawierającego treść oferty mają charakter czynności materialno-technicznych, a jako takie również nie podlegają zaskarżeniu w drodze skargi na bezczynność organu. W związku z powyższym za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skoro złożenie oferty kupna-sprzedaży nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady ani nie jest aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to w przypadku jej niezłożenia nie można mówić o zaistnieniu bezczynności w rozumieniu wyżej wskazanego artykułu 3 § 2 pkt 8. Jeżeli zatem – jak to wcześniej wykazano – sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, to pozostałe zarzuty z samego założenia nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.