II OSK 738/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 719/06 w sprawie ze skargi I. i R. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 719/06, po rozpoznaniu skargi I. i R. F., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta T. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a. - pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości S., gm. C., których właścicielami są I. i R. F.. Uzgodnienie dotyczyło spełnienia wymogów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. nr 121, poz.1266 ze zm.) i nastąpiło w trybie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ przywołał stan faktyczny i wskazał, że działka, na której ma zostać wybudowany dom jednorodzinny, w ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek rolny R (klasy III a) o powierzchni 0,1165 ha i rola R (klasy III b) o powierzchni 0,0028 ha, co łącznie stanowi powierzchnię 1193 m2. Organ wskazał, iż ze względu na łączną powierzchnię gruntów, nieprzekraczającą 0,5 ha, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagana zgoda na ich przeznaczenie na cele nierolnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia W. i H. Ś. właścicieli sąsiednich działek, uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty T. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wprawdzie działka o numerze ewidencyjnym [...] ze względu na powierzchnię, pomimo klasy III, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, to jednak z uwagi na wydzielenie jej z działki, której powierzchnia pierwotnie przekraczała 0,5 ha - taka zgoda zdaniem organu winna być w sprawie uzyskana. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli właściciele działki [...] podnosząc, iż postanowienie I instancji było dla nich korzystne. Wskazali, ze działkę [...] kupili w dobrej wierze i zamierzali na niej wybudować dom. Wnieśli o uchylenie postanowienia II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, iż od [...] nie obowiązują plany zagospodarowania przestrzennego. Warunki zagospodarowania terenu i zabudowy, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa się decyzją. Warunki zabudowy natomiast określa art. 61 ust. 1, które należy spełnić łącznie. Zdaniem skarżących spełnili wszystkie warunki. Ich działka ma 1193 m2 a więc mniej niż 0,5 ha i zgoda Ministra ich nie obowiązuje. Skarżący ponadto wskazali, iż podział działki [...] był dokonywany przed [...] laty, w [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem przy rozstrzyganiu sprawy doszło do naruszenia prawa. Jak wskazał Sąd, z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa działka ma powierzchnię 1193 m2, a więc mniej niż 0,5 ha, a zatem organ I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie nie ma zastosowania ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ wskazał, iż wydzielenie przedmiotowej działki z działki [...] miało miejsce w roku [...] r., gdy plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego już nie obowiązywały. Wbrew stanowisku organu odwoławczego ocenie winna podlegać wyłącznie działka o numerze [...] o powierzchni 1193 m2 należąca do inwestorów, a nie działka pierwotna [...], z której wyodrębniono przedmiotową działkę. Przeciwne rozumowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której słuszny interes skarżących doznałby naruszenia (art. 7 k.p.a.), gdyż odpowiadaliby w tym postępowaniu za prawidłowość podziału działki pierwotnej. Sąd zauważył, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło wyłącznie projektu decyzji o warunkach zabudowy, co do wskazanej i oznaczonej indywidualnie działki. Celem tego postępowania było zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, jak wywodzili składający zażalenie na postanowienie I instancji W. i H. Ś. Na tę kwestię nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. W tej sytuacji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] uchylające postanowienie Starosty Powiatowego w T. z dnia [...]. Sąd uznał za nieprawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. Ś., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego a w szczególności: 1. art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnie tego przepisu i przyjęcie, że zwarty obszar gruntów projektowany do nierolniczego przeznaczenia jest tożsamy wyłącznie z działką ewidencyjną, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja budowy budynku mieszkalnego i nie obejmuje gruntów działki macierzystej, z której wydzielono działkę pod inwestycję budowlane i szereg innych identycznych działek o analogicznym przeznaczeniu. 2. art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 art. 3, art. 61 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że do gruntów o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych nie stosuje się i organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych nie ma w tym przypadku obowiązku merytorycznego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych. 3. art. 61 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy jest zobowiązany do badania przesłanek określonych w art. 61 tej ustawy i w przypadku wystąpienia tych przesłanek winien wydać opinię pozytywną. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż - Starosta T. prawidłowo zastosował art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i, że skoro występują łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tym przepisie, organ zobowiązany był wydać postanowienie pozytywnie opiniujące decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem składającego skargę kasacyjną, nie należy do kompetencji starosty, jako organu uzgadniającego, badanie przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki te bada z urzędu organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) Starosta będąc właściwy w sprawach ochrony gruntów wydaje opinie, czy decyzja o warunkach zabudowy nie narusza zasad ochrony gruntów przyjętych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji, że organ opiniujący jest związany istnieniem przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozbawiłoby wszelkiego sensu wymóg uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa art. 53 ust. 4 pkt 1-11, skoro i tak w uzgodnieniach musiałaby ona zostać wydana pozytywna opinia. Sąd I instancji przyjął za pewnik, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie winna być zmiana przeznaczenia na nierolnicze działki nr [...] o powierzchni 1193 m2 a nie działka macierzystej nr [...] o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, z której wydzieloną działkę nr [...] i szereg innych działek. Stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w treści przepisu art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wymóg przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Przy ustalaniu limitu 0,5 ha ustawa nie odnosi się do geodezyjno-kartograficznego pojęcia działki ewidencyjnej, lecz posługuje się pojęciem opisowym: "zwarty obszar gruntów projektowany do przeznaczenia nierolniczego". W niniejszej sprawie ów zwarty obszar to właśnie działka macierzysta, którą podzielono na szereg mniejszych działek, które kolejno podlegać będą zabudowie. Ustalenie warunków zabudowy budynku mieszkalnego na działce rolnej nr [...] jest fragmentem projektowanej zmiany przeznaczenia całego zwartego obszaru gruntów rolnych obejmującego działkę [...]. Wydaje się, że ustawodawca określając powierzchnie gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia na nierolnicze, celowo posłużył się pojęciem zwartego obszaru gruntów opartym na kryteriach opisowych i funkcjonalnych, a nie pojęciem działki ewidencyjnej. Miało to najwyraźniej na celu przeciwdziałanie praktykom dzielenia gruntów rolnych na mniejsze działki w celu kolejnego przeznaczania ich na cele nierolnicze z pominięciem rygorów, jakie ustawa o ochronie gruntów rolnych przewiduje dla obszarów większych niż 0,5 ha. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną I. i R. F. wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa działka nr [...] położona w miejscowości S. gm. C., której właścicielami są I. i R. F. ma powierzchnię 1193 m2. Działka ta w dokumentach ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek rolny RIIIa o pow. 0,1165 ha i RIIIb o pow. 0,0028 ha. Z powyższego względu organ I instancji uznał, iż ponieważ grunty te łącznie nie przekraczają 0,5 ha nie wymagają zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się wnoszący skargę kasacyjną, którego zdaniem kryterium obszarowe 0,5 ha dotyczyć powinno działki macierzystej nr [...], z której została wydzielona działka [...]. Należy uznać jednak, iż interpretacja przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana w skardze kasacyjnej jest całkowicie nietrafna. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi bowiem wyraźnie, iż kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie, zatem dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Przekładając to na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż skoro przedmiotowa działka gruntu nr [...], powstała z wydzielenia z większej działki nr [...] w roku [...] r. nie przekracza 0,5 ha to nie było obowiązku wyrażenia zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona. Tym samym za niezasadne wypada uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Również zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uznać za zasadne. Co prawda rację należy przyznać wnoszącemu skargę kasacyjną, iż organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy w zakresie spełnienia wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien wypowiadać się w kwestii spełnienia pozostałych wymagań, jakie takiej decyzji narzucają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza zaś jej art. 61 ust. 1, to jednak nie ulega wątpliwości, iż Starosta Powiatowy w T. postanowieniem z dnia [...] dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jedynie w zakresie spełnienia wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a niepotrzebne stwierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu postanowienia Starosty, iż przedmiotowa działka posiada dobrą dostępność do podstawowej infrastruktury technicznej nie miało wpływu na zakres rozstrzygnięcia. W tym kontekście za zbędne również należy uznać rozważania Sądu I instancji odnoszące się do kwestii czy w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe w sprawie niniejszej wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe nie miało jednak również wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy niniejszej przez Sąd. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.