I OSK 377/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Jerzy Solarski - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1848/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążania skarżącej M. B. kosztami postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1848/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] WAM stwierdził, że M. B., na podstawie art. 13 ust. 4 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002r., Nr 42, poz. 368 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", nie nabyła uprawnień do osobnej kwatery stałej nr [...] położonej w W. przy [...], zajmowanej przez jej dziadka, J. I. do dnia jego śmierci, tj. do dnia [...] czerwca 2003r. W wyniku odwołania Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że należy wyjaśnić kwestię zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym lokalu. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. umorzył postępowanie w sprawie "nie nabycia uprawnień" przez skarżącą do powyższego lokalu mieszkalnego, ponieważ w dniu 1 lipca 2004r. nastąpiła zmiana przepisów prawnych wykluczająca możliwość potwierdzania uprawnień do kwatery stałej w drodze decyzji administracyjnej. W odwołaniu pełnomocnik M. B. zawnioskował m.in. o stwierdzenie innego prawa do przedmiotowego lokalu. Prezes WAM decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś wniosek przekazał organowi właściwemu. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie przyznania lokalu mieszkalnego w trybie art. 29 ustawy, po czym decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez M. B.. Na skutek odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z wytycznymi, że postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 29 ustawy, zaś decyzja została wydana w oparciu o art. 23 ust. 1 i 1a ustawy nowelizującej. Z uwagi na to, że odwołująca się nie należy do osób wymienionych w art. 23 ust. 1a ustawy (jest wnuczką, a nie dzieckiem lub małżonkiem zmarłego uprawnionego), to na podstawie tego przepisu nie można było wydać decyzji. Dodatkowo postępowanie zostało wszczęte w oparciu o art. 29 ustawy i na podstawie tego przepisu winno być zakończone, natomiast postępowanie w sprawie przydziału kwatery zostało zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z [...] umarzającą to postępowanie. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie decyzją z dnia [...] odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu przy [...] nr [...], z uwagi na brak przesłanek z art. 29 ustawy i wskazał, że do zadań Agencji należy zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, a w Garnizonie W. na dzień 30 kwietnia 2006r. na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu niezależnie od żołnierzy w służbie terminowej, oczekiwało 1211 żołnierzy z rodzinami oraz 284 samotnych. M. B. zajmuje lokal o pow. użytkowej ponad [...] m-, a na przydział lokalu oczekuje aż 244 żołnierzy uprawnionych do pięciu norm wzwyż. W wyniku odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając, że wyjątkowo trudna sytuacja w zapewnieniu wymaganej kwatery wyklucza uznanie, aby w niniejszej sprawie wystąpił wyjątkowy przypadek z art. 29 ustawy. W oparciu o ten przepis można przyznać prawo do lokalu tylko wtedy, gdy organ Agencji ma taką możliwość ze względu na występowanie w danej miejscowości wolnego zasobu mieszkaniowego. Nawet jeśli dowołująca się nie ma tytułu prawnego do żadnego lokalu to nie oznacza, że nie ma gdzie mieszkać. Skargę na tą decyzję wniosła M. B. domagając się jej uchylenia i podniosła, że organy nie zbadały czy MON wydał zgodę na przyznanie wnioskowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę WSA wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia prawa M. B. do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy [...] w W. w oparciu o art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując treść tego przepisu stwierdził, że Prezes WAM trafnie zakwalifikował oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone w odwołaniu od decyzji z dnia [...] jako wniosek o przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu w oparciu o art. 29 ustawy. Wniosek ten został przekazany w trybie art. 65 § 1 kpa do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. i wobec tego bezprzedmiotowe są rozważania organów co do braku uprawnień skarżącej do przedmiotowego lokalu wynikających z art. 23 ust. 1a ustawy nowelizującej w zw. z art. 26 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Postępowanie w przedmiocie prawa skarżącej do lokalu na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 2 i ust. 5 ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, zostało ostatecznie zakończone decyzją z dnia [...]. Z tych też względów brak było podstaw do oceny prowadzonego przez organy postępowania w zakresie nabycia przez skarżącą uprawnienia do kwatery na podstawie ustawy w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004r., a także przyczyn, dla których postępowanie to było z naruszeniem art. 35 kpa prowadzone. Natomiast w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i sądowym podstawową kwestią była właściwa wykładnia art. 29 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. WSA nie podzielił argumentacji skargi, że wyjątkowość sytuacji wynikać może z faktu zamieszkiwania w lokalu przed śmiercią dziadka, z braku prawa do innego lokalu mieszkalnego, a także z celowej przewlekłości postępowania prowadzonego w trybie art. 23 ust. 3 pkt 2 i ust. 5 ustawy sprzed nowelizacji. Fakt, iż skarżąca zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu od urodzenia nie jest okolicznością wyjątkową, która mogłaby przemawiać za przyznaniem prawa zamieszkiwania w lokalu. Art. 23 ust. 1a ustawy nowelizującej w zw. z art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu po 1 lipca 2004r. przyznał prawo do dalszego zamieszkiwania w lokalu wspólnie zamieszkałym ze zmarłym w chwili jego śmierci małżonkowi, dzieciom własnym, przysposobionym oraz przyjętym na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieciom małżonka. W przepisie tym ustawodawca nie rozróżnił uprawnień tych osób w zależności od tego czy zamieszkiwały ze zmarłym stale, długotrwale, czy też jedynie tuż przed śmiercią żołnierza (emeryta). Dlatego też długotrwałe zamieszkiwanie w lokalu nie stanowi wyjątku, co potwierdza ratio legis cyt. ustawy. Celem ustawy nowelizującej było wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych między innymi dalszych zstępnych, w tym wnuków zmarłego uprawnionego, choćby nawet zamieszkiwały z nim przed jego śmiercią. Również nie można uznać aby za wyjątkowością sytuacji przemawiała okoliczność braku uprawnienia skarżącej do innego lokalu. Okoliczność ta nie należy do wyjątków a dodatkowo gdyby intencją ustawodawcy w art. 29 było przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Przepis art. 29 ustawy nie ma na celu ustanawianie pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym dla osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. To należy bowiem do innych instytucji, które działają na podstawie odrębnych przepisów. WSA nie podzielił też zarzutu, iż długotrwale prowadzone postępowanie w przedmiocie zachowania uprawnienia do lokalu w trybie art. 23 ust. 3 pkt. 2 i ust. 5 ustawy sprzed nowelizacji jest okolicznością wyjątkową w rozumieniu art. 29 ustawy. "Wyjątkowość" powinna dotyczyć aktualnej sytuacji wnioskodawcy, a nie jest wyjątkowy fakt, że w dawnym stanie prawnym skarżącej przysługiwało określone uprawnienie, a zmiana stanu prawnego tego uprawnienia ją pozbawiła. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy sprzed nowelizacji zmierzało do wydania decyzji o prawie o zamieszkiwaniu w lokalu i taka decyzja była niezbędna do ustalenia, że skarżącej prawo to przysługiwało. Postępowanie w tej sprawie zostało umorzone a więc organ nie stwierdził takiego prawa, nie stwierdzono takiego prawa też w żadnym innym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu braku wystąpienia przez organy o zgodę Ministra Obrony Narodowej na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu wyjaśniono, że wystąpienie takie byłoby zasadne dopiero w przypadku wyjątkowego charakteru sprawy w rozumieniu art. 29 ustawy i w razie zamiaru wydania takiej decyzji. W skardze kasacyjnej M. B. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok w całości, formułując wniosek o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie z urzędu zarzutów skargi z dnia 23 sierpnia 2006r. i nie wzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, którymi dotknięta była decyzja Prezesa WAM z dnia [...] nr [...] ; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 P.p.s.a. poprzez "nie uchylenie skargi na decyzję" w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i innych naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) poprzez przyjęcie, że sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca tak z braku posiadania innego miejsca do zamieszkiwania jak i z powodu wadliwie prowadzonego postępowania przez organy I oraz II instancji nie jest sytuacją wyjątkową w rozumieniu w/w ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniosek skarżącej obejmował dwa odrębne ukształtowane żądania, a zaskarżona decyzja rozstrzygnęła sprawę nie różnicując tych żądań. Wniosek obejmował przydział kwatery nr [...] przy [...] obejmującej 3 pokoje z kuchnią i współużywalnością pomieszczeń (kuchni, łazienki, służbówki) o pow. mieszkalnej [...] m- i pow. użytkowej [...] m-, jak i przydział kwatery nr [...] przy [...] obejmującej 1 pokój ze współużywalnością pomieszczeń (kuchni, łazienki, służbówki) o powierzchni [...] m- i powierzchni użytkowej [...] m. Wadliwie było prowadzone postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]., w której organ II instancji potwierdził w uzasadnieniu decyzji wnioski skarżącej i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia podał, że spełnia ona przesłanki do wydania decyzji zgodnie z jej wnioskiem a jedyną przyczyną nie wydania decyzji co do istoty jest niedostateczne wyjaśnienie przez dyrektora OT 1 WAM okoliczności wspólnego zamieszkiwania skarżącej z J. I. w dniu jego śmierci. Wstępny skarżącej był uprawniony do użytkowania części kwatery ze współużywalnością pomieszczeń (kuchnia, łazienka, służbówka), a z powodu przewlekłości organu I instancji umorzono postępowanie dotyczące kwatery użytkowanej przez zmarłego, do której nabył prawo na podstawie decyzji o przydziale. Wniosek skarżącej dotyczył pomieszczeń objętych współużywalnością, co do których wstępny skarżącej nigdy nie uzyskał przydziału ale pomieszczenia te wchodzą w skład wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Posiadanie całości lokalu pozwoliłoby skarżącej dokonanie remontu całości mieszkania, co z kolei wpłynęłoby także na standard nieruchomości zarządzanej przez WAM. W świetle powyższego wyrok Sądu I instancji należy uznać za niedopuszczalny. Sąd naruszył art. 134 P.p.s.a. bo nie dokonał oceny legalności decyzji z dnia [...], a także utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] i prowadzonego przez organy postępowania w zakresie nabycia przez skarżącą uprawnienia do kwatery na podstawie ustawy w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004r., oraz przyczyn, dla których postępowanie to było prowadzone z naruszeniem art. 35 kpa. Ocena "wyjątkowości sytuacji" z art. 29 ustawy jest również nieprawidłowa. Pojęcie "wyjątkowości" nie zostało przez ustawodawcę sprecyzowane i ocena takiego stanu nie może być arbitralna i nie może ograniczać się do okoliczności leżących po stronie organu. W sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organy co spowodowało, że skarżąca nie może skutecznie dochodzić swych uprawnień, jakie przysługiwałyby jej gdyby postępowanie od początku było przeprowadzone rzetelnie i zgodnie z literą prawa, w szczególności art. 35 kpa. Taki stan powstał z powodu celowego działania organów i sytuację tę należy ocenić jako wyjątkową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii związanych z podejmowaniem decyzji przez organy i zostały wszechstronnie wyjaśnione w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. W podstawie skargi kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art.134 P.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Związanie "granicami danej sprawy" oznacza, że sąd nie może wkraczać w inną sprawę w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracyjnym. Pojęcie "sprawy" w przepisie art.134 P.p.s.a. występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, a wniosek taki uzasadnia brzmienie art.135 P.p.s.a., który określając "głębokość" orzekania nakazuje sądowi stosować środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy" (zob. J.P.Tarno - Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008r. str.332). Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ze wskazaniem na przepis art.134 P.p.s.a., postawiono zarzut braku oceny legalności decyzji z dnia [...], a także utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] i prowadzonego przez organy postępowania w tej sprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie zakończone decyzją Prezesa WAM z dnia 13.04.2005r. dotyczyło umorzenia postępowania w sprawie nabycia uprawnień do osobnej kwatery stałej, wobec zmiany z dniem 1.07.2004r. przepisów prawa materialnego (przestał obowiązywać art.23 ust.3 ustawy, w trybie którego skarżąca mogła ubiegać się o wydanie decyzji o przydziale). Natomiast postępowanie zakończone decyzją Prezesa WAM z dnia [...], której skarga oddalona zaskarżonym wyrokiem dotyczyła, wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia 27 grudnia 2005r. (k. 25 akt adm.) i prowadzone było w oparciu o art.29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. Były to więc dwie różne sprawy w znaczeniu przepisu art.134 P.p.s.a. i dlatego też dokonując oceny legalności decyzji Prezesa WAM z dnia [...] Sąd I instancji nie mógł "wkroczyć" w inną sprawę i w ramach postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 27 grudnia 2005r. i zakończonego decyzją Prezesa WAM z [...], dokonać oceny decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie nabycia uprawnień do osobnej kwatery stałej. Wobec tego zarzut naruszenia przepisu art.134 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania, "w szczególności art. 145 P.p.s.a. poprzez nie uchylenie skargi na decyzję w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i innych naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy". Pomijając oczywisty błąd w sformułowaniu skargi kasacyjnej - "nie uchylenie skargi na decyzję" - (autorowi chodziło najprawdopodobniej o nieuwzględnienie skargi na decyzję) wskazać należy, że przepis art. 145 P.p.s.a. ma dwa paragrafy, paragraf 1. - trzy punkty, a punkt 1) - składa się z liter od a) do c). Sformułowanie więc zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2) P.p.s.a. wymagało dokładnego określenia nie tylko samego artykułu ale również paragrafu - a w przypadku paragrafu pierwszego - także punktu i ewentualnie litery. Brak opisanej precyzji postawionego zarzutu oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny byłby zmuszony domyślać się intencji skarżącego i we własnym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania precyzować, co w świetle związania granicami skargi kasacyjnej (art.183 § 1 P.p.s.a.) jest niedopuszczalne. Skoro więc nie można było ustalić granic zaskarżenia, zarzut naruszenia art.145 P.p.s.a nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, "w szczególności art.29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca - tak z braku posiadania innego miejsca do zamieszkiwania, jak i z powodu wadliwie prowadzonego postępowania przez organy I oraz II instancji - nie jest sytuacją wyjątkową w rozumieniu w/w ustawy", to przytoczyć należy brzmienie wskazanego przepisu. Otóż art.29 wskazanej ustawy stanowi: "Przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnień uchylonych lub zmienionych niniejszą ustawą pozostają w mocy do czasu zastąpienia ich nowymi, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2005r." Natomiast art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu nadanym przez art.1 pkt 19) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) stanowi, że "w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej". Ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie tego właśnie unormowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wskazanie ustawy "zmieniającej" (z 16 kwietnia 2004r.) było jedynie oczywistą omyłką, a zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy ostatnio zacytowanego przepisu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem WSA, że "sytuacja wyjątkowa", o jakiej mowa w przepisie art.29 nie została w ustawie zdefiniowana co oznacza, że "wyjątkowość" pozostawiona została ocenie organów orzekających. Także na pełną aprobatę zasługuje pogląd, że sytuacja wyjątkowa powinna dotyczyć wnioskodawcy, a nie organu. Skoro tak, to ustalony w sprawie stan faktyczny winien stanowić podstawę ustalenia, czy po stronie skarżącej omawiana przesłanka wystąpiła. Skarga kasacyjna "wyjątkowość" sytuacji upatruje przede wszystkim w rażącym naruszeniu prawa (art.35 kpa) przez organy prowadzące postępowanie z pierwszego wniosku co spowodowało, że skarżąca nie mogła skutecznie dochodzić przysługujących jej uprawnień. Z poglądem tym nie można zgodzić się, gdyż zmiana stanu prawnego i przyjęcie przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 ustawy "zmieniającej", że do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art.1 (tj. z 1995r.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyjątkiem postępowań egzekucyjnych i z zastrzeżeniem ust.2 - 5, nie stanowi o wyjątkowej sytuacji w rozumieniu art.29 ustawy. Kwestia bowiem nowych rozwiązań ustawowych i ich wpływu na toczące się postępowania w żadnym wypadku nie dotyczy sytuacji występującej po stronie skarżącej lecz jest przejawem woli ustawodawcy i ratio legis dokonanych zmian. Również zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu, czy też brak uprawnień do innego lokalu mieszkalnego trafnie zostało ocenione jako brak przesłanki po stronie skarżącej, o której mowa w art.29 ustawy. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art.207 § 2 P.p.s.a.