II OSK 651/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 243/06 w sprawie ze skargi I. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 243/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi I. R. i M. R., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] odmawiającą zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Powyższą decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] zezwalającą skarżącym na usunięcie [...] drzew i na ich zastąpienie nasadzeniem co najmniej [...] sztuk drzew i krzewów iglastych ozdobnych niskowapiennych i – orzekając co do istoty sprawy – odmówił wnioskodawcom udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew z gatunku buk – [...] szt., modrzew – [...] szt., kasztan – [...] szt., olcha – [...] szt., brzoza – [...] szt., sosna – [...] szt., świerk – [...] szt., klon – [...] szt. oraz krzewów znajdujących się na działce nr [...] obręb P.. Organ odwoławczy ustalił, że powyższa działka znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strefy równowagi przyrodniczo-krajobrazowej jeziora J. W rozdziale 8 dla obszaru oznaczonego symbolem [...], zawarto ustalenia, z których w ocenie organu wynika, że działka nr [...] nie jest przeznaczona do rolniczego wykorzystania – jak chcieliby tego wnioskodawcy. Stosownie do regulacji art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Skoro zatem jezioro J. i jego bliskie otoczenie uznane zostało za strefę przyrodniczo-krajobrazową wymagającą szczególnej ochrony, to w ocenie organu planowana wycinka narusza zasady tej ochrony, a także ustalenia planu miejscowego zakazujące naruszania skarp i drzewostanu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na powyższą decyzję, bowiem uznał, iż decyzja ta narusza prawo – m.in. przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu ani przepisy ustawy o ochronie przyrody, ani inne przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości. Sąd stwierdził, że z wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady wynika, iż w toku postępowania administracyjnego należy uwzględnić przede wszystkim interes wnioskodawców, którzy w złożonym wniosku wskazywali na różne swoje interesy związane z usunięciem zadrzewienia z części ich działki (m.in. nadmierne zacienienie, kolizję drzew z przebiegającą linią energetyczną), a których organ w ogóle nie rozważył. Zdaniem Sądu błędne jest także stanowisko organu odwoławczego, że ustalenia dla jednostki [...] wykluczają możliwość wyrażenia zgody na wycięcie drzew przez uprawniony ustawowo organ. Sąd stwierdził, że organ wadliwie zinterpretował ustalenia planu miejscowego, a co więcej w sposób niedopuszczalny oparł swoje stanowisko na opinii architekta E. O., co narusza przepis art. 75 § 1 K.p.a. Należy również wskazać, że ustawa o ochronie przyrody zawiera zamknięty katalog form, w których chroniona jest przyroda (art. 6), a w odniesieniu do działki skarżących żadna z nich nie została ustanowiona. W sprawie nie ustalono też innych okoliczności mających istotne znaczenia dla jej załatwienia: jaki teren działki jest porośnięty drzewami, na jakiej części i z jakich przyczyn skarżący usunęli już drzewa, w jaki sposób skarżący korzystają z nieruchomości, czy rzeczywiście istniejące zadrzewienie wprowadza zacienienie i niepewność co do faktycznego przebiegu granic i czy wkracza w pas linii energetycznej – i jakie to ma znaczenie dla wnioskodawców. Nie wyjaśniając powyższych okoliczności organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej prawidłowego załatwienia, co narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 4 ustawy o ochronie przyrody oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy równowagi przyrodniczo-krajobrazowej jeziora J. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] poprzez przyjęcie, że usunięcie drzew i krzewów z działki objętej tym planem nie narusza zasad przewidzianych w tych przepisach. W ocenie skarżącego Kolegium usunięcie istniejących drzew i krzewów jest sprzeczne z podstawową regułą wzmożonej ochrony istniejących walorów przyrodniczych i krajobrazowych w sytuacji, gdy docelowo dla obszaru, na którym położona jest działka skarżących, przewidziane jest zachowanie istniejącego drzewostanu. Z ustaleń planu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wywiodło wniosek, że działka wnioskodawców nie jest przewidziana do rolniczego wykorzystania. Rolniczy sposób zagospodarowania może mieć miejsce jedynie czasowo, do momentu wprowadzenia funkcji przewidzianej w planie miejscowym, a zatem nie jest dopuszczalna intensyfikacja dotychczas prowadzonej produkcji rolnej, ani też wprowadzanie zmian, które byłyby sprzeczne z funkcją docelową – zachowaniem istniejącego drzewostanu. Skarżący organ zarzucił też naruszenie art. 75 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji nie był uprawniony do przeprowadzenia dowodu z prywatnej opinii projektanta planu obowiązującego na obszarze, którego dotyczy postępowania. Strona miała możliwość zapoznania się z tym dowodem przed wydaniem decyzji w II instancji, a w sytuacji, gdy ustalenia planu nie są dostatecznie precyzyjne, opinia projektantki wskazująca na intencję wzmocnienia w planie zasad ochrony przyrody, jest poprawnie przyjętym środkiem dowodowym. Pismem z dnia [...] I. i M. R. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie dość, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w skardze nie wskazuje się wprost który z przepisów art. 75 K.p.a. został naruszony (art. 75 K.p.a. zawiera dwa ustępy), to autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że sąd tych przepisów nie stosował i stosować nie mógł. Sąd procedował na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oczywiście można zarzucić sądowi, że ten przeszedł do porządku nad tym, iż organy administracji publicznej, stosujące przepisy K.p.a., dopuściły się ich naruszenia, ale żeby zarzut ten mógł odnieść zamierzony skutek, skarga kasacyjna winna zawierać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z uwzględnieniem skargi, mimo iż – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – nie było do tego podstaw. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Już z tych powodów ww. zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za mający usprawiedliwione podstawy, ale jeśli nawet założymy, że zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 K.p.a. jest w istocie zarzutem naruszenia nie tyle prawa procesowego co materialnego to i tak nie mógłby być uznany za mający usprawiedliwione podstawy. Przyjęta bowiem w planie, o którym mowa w zaskarżonym wyroku, ochrona przedmiotowego obszaru nie może skutkować bezwzględnym zakazem usuwania powalonych drzew i krzewów – w sytuacji gdy ustawa dopuszcza taką możliwość i nie może zmienić tego żadna opinia, choćby projektanta planu. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) to i ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że ww. jednostka redakcyjna składa się z trzech ustępów, z których dwa ostatnie nie były i jako normujące inną materię, nie mogły być stosowane w sprawie, zaś ust. 1 zawiera przepis o charakterze normy ogólnej, wymagającej konkretyzacji w przepisach konkretnie upoważniających, a już w żadnym razie nie można z jego treści wyprowadzać wniosku – tak jak to w istocie czyni skarżące Kolegium – o a priori założonym prymacie interesu publicznego nad prywatnym. Obowiązek dbałości organów administracji publicznej oraz innych podmiotów o przyrodę winien następować w granicach obowiązującego prawa, z poszanowaniem interesu indywidualnego. Zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, wyrażony w tej mierze w zaskarżonym wyroku, a zobowiązujący organy orzekające w sprawie do wyjaśnienia sprawy w stopniu umożliwiającym o jej orzekaniu uznać należy za zasadny. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.