II SA/Gd 243/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów uchyla zaskarżoną decyzję. I. i M. R. wnioskiem z dnia 9 czerwca 2005 r. zwrócili się do Burmistrza Miasta o zezwolenie na usunięcie z terenu ich nieruchomości łącznie dwudziestu czterech drzew z gatunku buk, modrzew, kasztan, olcha, brzoza, sosna, świerk, klon oraz zadrzewienia o wielkości 2 m. na 25 m. W uzasadnieniu wskazali, iż istniejące zadrzewienie i zakrzewienie ich działki uniemożliwia prawidłową gospodarkę rolną i wyjaławia glebę, wprowadza niepewność co do faktycznego przebiegu granicy z sąsiednią działką nr [...], nadmiernie zacienia dalszą powierzchnię działki oraz wkracza w pas linii energetycznej. Wskazali, że działka stanowi użytek rolny, zatem usunięcie drzew i krzewów nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami i nie spowoduje uszczupleń w środowisku przyrodniczym. Zadeklarowali dokonanie nasadzeń w innych częściach działki. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 21 listopada 2005 r. zezwolił na usunięcie wskazanych przez wnioskodawców drzew i krzewów oraz nakazał ich zastąpienie nasadzeniem co najmniej 30 sztuk drzew i krzewów iglastych ozdobnych niskopiennych w terminie do dnia 31 maja 2006 r. zobowiązując stronę do udzielenia informacji o sposobie wykonania decyzji w ciągu 30 dni po terminach wycinki i nowych nasadzeń. W podstawie prawnej decyzji powołano się na przepisy art. 104 kpa i 83 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ). W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania wystąpił o uzyskanie opinii w tej sprawie, także co do zgodności z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego jeziora [...] do Urzędu Wojewódzkiego w G. Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Oddziału Zamiejscowego w S.. Z otrzymanych w dniach 07.10.2005 r. i 18.11.2005 r. odpowiedzi wynika, że brak jest przeszkód do usunięcia drzew. Przeprowadzone z kolei w dniu 4 lipca 2005 r. oględziny pozwoliły ustalić ilość drzew i krzewów, ich odległość od brzegu jeziora i od granicy z działką [...]. W zaistniałej sytuacji, w ocenie organu, brak jest przeszkód prawnych i faktycznych do odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy w B., który zarzucił niezgodność wydanej decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego strefy równowagi przyrodniczo – krajobrazowej jeziora [...] uchwalonym przez Radę Miejską w uchwałą nr [...] z dnia 17 lipca 2002 r. Niezgodność ta wg oceny odwołującego spowodowana została przyjętą przez organ I instancji zbyt wąską interpretacją zapisów tego planu, ograniczającą się jedynie do niektórych przepisów zawartych w planie z pominięciem wynikającej z niego generalnej reguły wprowadzającej obowiązek ochrony i zachowania naturalnych walorów objętego planem obszaru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 stycznia 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło wnioskodawcom udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Organ odwoławczy ustalił, iż działka wnioskodawców ( nr [...] ) znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strefy równowagi przyrodniczo – krajobrazowej jeziora [...]. W rozdziale 8 tego planu zawierającym ustalenia szczegółowe dla obszaru oznaczonego symbolem [...] ( na którym znajduje się przedmiotowa działka ) ustalono następujące funkcje: "Teren rekreacyjny. Plaża trawiasta, małe boiska do gier, urządzenia rekreacyjne. Dopuszcza się ustawienie lekkich, plenerowych urządzeń terenowych nie związanych trwale z gruntem, jak altany, zadaszenia itp. Teren przybrzeżny w obrębie działek [...], [...] i [...] do rekultywacji. Należy chronić i zachować naturalne warunki brzegowe bez naruszania skarp i drzewostanu". Z powyższego, w ocenie Kolegium, wynika, iż działka nr [...] nie jest przewidziana do rolniczego wykorzystania. Taki sposób jej wykorzystania może mieć miejsce czasowo, do momentu wprowadzenia funkcji przewidzianej w planie, ale nie jest dopuszczalna ani intensyfikacja dotychczasowej produkcji rolnej ani takie zmiany, które byłyby sprzeczne z funkcją docelową. Usunięcie istniejących drzew i krzewów niewątpliwie jest sprzeczne z wywiedzioną w odwołaniu podstawową regułą wzmożonej ochrony istniejących walorów przyrodniczych i krajobrazowych w sytuacji, gdy docelowo dla danego obszaru przewidziane jest inne przeznaczenie. W aktach sprawy zgromadzone zostały opinie jednostek i osób potwierdzające możliwość wycinki drzew – Oddziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego i Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w B., jak i opinia autora planu ochrony jez. [...] p. O., zdecydowanie negatywnie odnosząca się do planowanej wycinki drzew i krzewów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za wiarygodną uznało opinię autora planu w tej kwestii, uwzględniając także tą okoliczność, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Przyroda stanowi dobro ogółu, zatem w przypadku kolizji interesów indywidualnych z ogólnymi w zakresie ochrony przyrody pierwszeństwo ma interes ogólny. W sytuacji, w której jez. [...] i jego bliskie otoczenie uznane zostało za strefę przyrodniczo – krajobrazową wymagającą szczególnej ochrony, na co wskazano w odwołaniu, Kolegium Odwoławcze uznało planowaną przez stronę wycinkę drzew i krzewów za nieuzasadnioną i naruszającą zasady tej ochrony, a także zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazujący "naruszania skarp i drzewostanu". W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i M. R. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 kpa oraz art. 107 § 1 kpa. W ocenie skarżących, oparcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego na opinii autora planu było nieuprawnione. Przedmiotowa opinia nie mogła stanowić dowodu w sprawie, bowiem nie została zlecona i dopuszczona przez ten organ jako dowód. Oświadczenie autora planu wykonane zostało na zlecenie osoby nie będącej stroną w sprawie i dołączone przez Prokuratora do odwołania, a strona skarżąca nie miała możliwości ani zapoznania się, ani ustosunkowania się do dokumentu uznanego przez organ za opinię. W zaskarżonej decyzji nie przytoczono i nie ustosunkowano się do pozostałych opinii wyrażonych w sprawie, a pozytywnych dla skarżących. W ocenie autorów skargi, stanowi to naruszenie przepisu art. 107 § 1 kpa polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skarżący nie zgodzili się również z ustaleniem organu odwoławczego, iż wyrażenie zgody na wycięcie drzew i krzewów pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem, zapis planu dotyczący ochrony naturalnych warunków brzegowych bez naruszania skarp i drzewostanu odnosi się wyłącznie do wymienionych w tym zapisie działek [...], [...], [...] i nie dotyczy ich działki o numerze [...]. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy wbrew przepisom art. 7 i 77 nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, bezzasadnie uznał za dowód opinię wydaną przez osobę nieuprawnioną, a jednocześnie pominął pozytywne opinie uprawnionych organów. Ponadto organ ten dokonał błędnej interpretacji zapisów planu. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i "utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 listopada 2005 r., ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż podejmując swoje rozstrzygnięcie kierował się szczególnym obowiązkiem ochrony przyrody, literalnym brzmieniem treści i intencją planu zagospodarowania przestrzennego oraz opinią jego autora. Kolegium wyraziło pogląd, że wobec nieścisłości bądź braku precyzji w niektórych ustaleniach planu opinia jego autora miała istotne znaczenie dla oceny zakresu ochrony otoczenia jeziora [...]. Wprawdzie opinia ta została wyrażona na odwrocie wniosku p. S. ( sąsiada skarżących ), ale została włączona do akt sprawy i skarżący wobec tego, iż zostali zawiadomieni o wniesieniu odwołania, mieli możliwość zapoznania się z nią. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie było rozpoznanie wniosku skarżących o zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów z terenu ich nieruchomości. Należy wyjaśnić, iż obowiązujący porządek prawny nie dopuszcza swobodnego wycinania drzew i krzewów przez zainteresowane podmioty bez kontroli właściwych organów władzy. Wyłączenia spod tej kontroli dotyczą enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę sytuacji i zostały wskazane w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. zwanej dalej ustawą ). W odniesieniu natomiast do pozostałych drzew i krzewów na ich usunięcie wymagana jest zgoda uprawnionego organu. Jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta, chyba że chodzi o nieruchomości wpisane do rejestru zabytków, bądź obszary objęte ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrody ( art. 83 ust. 1, 2 i 5 ustawy ). Przepis art. 83 ustawy nie uzależnia zgody właściwego organu na wycięcie drzew od opinii czy stanowisk innych organów administracji. Zatem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić po jej wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji bez konieczności zasięgania opinii urzędów, do których zwrócono się w toku sprawy. Trudność w stosowaniu przepisu art. 83 wynika z faktu, iż przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek, spełnienie których obligowałoby organ do udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew. W ustępie 3 przepis ten stanowi jedynie, że wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Przyznane jednak powyższym przepisem ( art. 83 ust. 1 – 3 ustawy ) uznanie organu powinno zostać oparte na wszechstronnym rozważeniu okoliczności i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy swoją odmowną decyzję uzasadnił prymatem interesu publicznego nad interesem indywidualnym wnioskodawców oraz zapisami obowiązującego dla terenu działki wnioskodawców planu zagospodarowania przestrzennego, a także opinią jego autora. Tymczasem ani przepisy ustawy o ochronie przyrody, ani żadne inne przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie to właściciel nieruchomości może oczekiwać, że ograniczenia korzystania z nieruchomości w związku z zadrzewieniem będą się sprowadzały do niezbędnego minimum określonego przepisami ustaw. Należy wskazać, iż kontrola zgodności decyzji administracyjnych z prawem sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje m. in. kontrolę zgodności decyzji z tzw. ogólnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady te mają bowiem zastosowanie nie tylko do przebiegu postępowania administracyjnego, ale odnoszą się w ogóle do działalności administracji, a więc także do interpretacji i stosowania przepisów materialnych prawa administracyjnego. Wyrażona w art. 7 kpa zasada ogólna stanowi, że "w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z powyższej zasady wynika, iż w toku niniejszego postępowania organ powinien oprócz interesu publicznego uwzględnić również, a nawet przede wszystkim interes wnioskodawców, którzy w złożonym wniosku wskazywali na różne swoje interesy związane z usunięciem zadrzewienia z części ich działki ( m. in. nadmierne zacienienie, kolizję drzew z przebiegającą linią energetyczną ), a których organ w ogóle nie rozważył. Przyjmując zatem z założenia co do zasady prymat interesu publicznego zaskarżona decyzja narusza przepis art. 7 kpa. Odnosząc się natomiast do zagadnienia występującego w sprawie, a dotyczącego wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy równowagi przyrodniczo – krajobrazowej jeziora [...] uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 17 lipca 2002 r. Rady Miejskiej w B. to w ocenie Sądu dokonując wykładni zapisów planu organ odwoławczy nie miał podstaw do powoływania się na opinię architekta E. O.. Dla porządku należy tylko wyjaśnić, iż za autora planu należałoby raczej uznać Radę Miejską w B., a nie jego projektanta.. Wprawdzie zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jednak w niniejszej sprawie powoływanie się na pismo p. Odrostek było niedopuszczalne, dotyczyło ono bowiem interpretacji i wykładni przepisów prawa miejscowego, co należy do kompetencji organu. Organ odwoławczy władny był sam dokonać wykładni miejscowego prawa na potrzeby niniejszego postępowania. W ocenie Sądu, z treści planu istotnie ( tak jak przyjęło Kolegium ) wynika, iż cały obszar oznaczony jako [...] przeznaczony jest pod funkcję rekreacyjną i w odniesieniu do całego tego terenu ( a nie tylko działek [...], [...], [...] przeznaczonych do rekultywacji ) plan przewiduje ochronę i zachowanie tzw. "naturalnych warunków brzegowych bez naruszania skarp i drzewostanu". Organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem uznał jednak, iż taki zapis wyklucza możliwość wyrażenia zgody na wycięcie drzew przez uprawniony ustawowo organ. Stanowisko to jest błędne. Przyjęta w planie ochrona i zachowanie naturalnych warunków brzegowych w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie może skutkować bezwzględnym zakazem usuwania poszczególnych drzew i krzewów. W przeciwnym wypadku należałoby bowiem uznać, iż wszystkie rosnące na obszarze [...] drzewa i krzewy ( w tym zagrażające życiu czy mieniu, drzewa obumarłe... itp. ) i to do czasu ich samoistnego i całkowitego rozkładu nie mogłyby być za zgodą właściwego organu usunięte. Taka interpretacja zapisu planu jest z oczywistych względów nieprawidłowa i nie wymaga szerszej argumentacji. Należy jedynie wskazać, iż ustawa o ochronie przyrody przewiduje zamknięty katalog form, w których chroniona jest przyroda ( art. 6 ustawy ), a w odniesieniu do działki skarżących żadna z nich nie została ustanowiona. Dlatego też, w ocenie Sądu, przy takim zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak w niniejszej sprawie organ rozpatrujący sprawę dotyczącą wyrażenia zgody na wycięcie drzew winien ocenić czy bez konkretnych obiektów przyrodniczych, a nawet po ich zastąpieniu nowymi nasadzeniami, teren oznaczony symbolem [...] utraci swoje naturalne warunki brzegowe z zachowaniem określonych walorów krajobrazowych ( skarpami i zadrzewieniem ), czy też nie. Oczywiście analiza ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie takiej analizy nie przeprowadzono, co narusza obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie nie ustalono również innych okoliczności mających istotny wpływ na jej prawidłowe załatwienie. Nie ustalono bowiem ani istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości skarżących, ani sposobu korzystania z niej. Z akt sprawy, a zwłaszcza z protokołu oględzin nie wynika, jaki teren działki porośnięty jest drzewami, na jakiej części i z jakich przyczyn skarżący usunęli już drzewa ( z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcom udzielono zgody na wycięcie drzew z ich nieruchomości również decyzją z 5 maja 2005 r. – pismo k. 3 ). Brak jest również ustaleń co do tego w jaki sposób wnioskodawcy korzystają z nieruchomości, czy rzeczywiście istniejące zadrzewienie wprowadza zacienienie i niepewność co do faktycznego przebiegu granic i czy "wkracza w pas linii energetycznej" oraz jakie ma to znaczenie dla wnioskodawców. Nie wyjaśniając powyższych okoliczności nie ustalono należycie stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej prawidłowego załatwienia i w tym zakresie również naruszono przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Należy wskazać, iż wnioskodawcy mają prawo do korzystania z własnej nieruchomości w sposób określony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Funkcja rekreacyjna tego terenu z zachowaniem i ochroną naturalnych warunków brzegowych nie oznacza, jak wyjaśniono wyżej, bezwzględnego zakazu usuwania poszczególnych drzew w sytuacji gdy ich istnienie w danym przypadku koliduje z planami i interesami właściciela nieruchomości. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do wniosków skargi dotyczących "utrzymania w mocy decyzji organu I instancji ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania" to należy wyjaśnić skarżącym, iż sąd administracyjny kontrolując, stosownie do przepisów kompetencyjnych ( por. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), zgodność z prawem wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w przepisie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Przepis ten nie przewiduje rozstrzygnięcia sądu polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu administracji publicznej, czy przekazaniu mu jej do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza, że sprawa będzie ponownie przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez Prokuratora odwołania. W wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy władny będzie wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 138 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a dotyczące zarówno wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i właściwego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy.