I OSK 598/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2006r. sygn. akt III SA/Łd 305/06 w sprawie ze skargi J. S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii E oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 305/06 po rozpoznaniu skargi J. S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii E stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...] nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 15 grudnia 2005 r. na podstawie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) J. S. D. złożył wniosek o wymianę prawa jazdy kat. ABCDE, dołączając kserokopię prawa jazdy nr [...] na druku [...] wydanego dnia [...] listopada 1995 r. przez Urząd Gminy w D.. W wyniku weryfikacji dokumentów okazało się, że w aktach ewidencyjnych J. D. brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie uprawnień na kat. E prawa jazdy, to jest brak dokumentu potwierdzającego fakt zdania egzaminu państwowego praktycznego na kat. E. W związku z powyższym Starosta B. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), art. 150 i 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a/ i e/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215 ze zm.) w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, poz. 640), odmówił wyżej wymienionemu wydania prawa jazdy kategorii E. Od powyższej decyzji J. S. D. złożył odwołanie, w którym zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 8 i 16 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, poz. 640), § 7 ust. 1 pkt 1 i 4 lit. a/ i e/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, § 2 ust. 2 pkt 2, § 3, 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 marca 1992 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami, uprawnień instruktorów, wykładowców, egzaminatorów oraz w sprawie szkolenia i egzaminowania (Dz.U. Nr 33, poz. 146 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) – zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 150 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Stosownie do normy ujętej w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, przy wymianie prawa jazdy stosuje się zasady i tryb postępowania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Przepis § 7 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 stycznia 2004 r. stanowi, iż w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania należy przeprowadzić weryfikację dokumentów, m.in. poprzez sprawdzenie zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane. W przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów należy odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia – § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia. W przypadku skarżącego weryfikacja dokumentów jest negatywna w zakresie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. E. W protokołach egzaminów na kat. E prawa jazdy z lat 1987–1989, kiedy J. S. D. miał zdawać egzamin eksternistyczny na kat. E, brak jego nazwiska. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z wnioskiem o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: – art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie tej okoliczności, iż wnioskodawca posiadał prawo jazdy kategorii E od roku 1986 do roku 1991 oraz tego, że po zatrzymaniu prawa jazdy w okresie 19 kwietnia 1991 r. – 26 kwietnia 1995 r., został on skierowany na egzamin na prawo jazdy kategorii E w dniu 29 maja 1995 r. i że egzamin ten złożył z wynikiem pozytywnym, co zostało potwierdzone poprzez wydanie m.in. w dniu [...] listopada 1995 r. prawa jazdy tej kategorii, – art. 7 oraz art. 16 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej wnioskodawcy wymiany prawa jazdy przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, na podstawie której wydano wnioskodawcy prawo jazdy kategorii E w dniu [...] listopada 1995 r. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowania przepisu § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej przepis ten powinien znaleźć zastosowanie, jako że wnioskodawca w dacie złożenia wniosku o wymianę prawa jazdy posiadał stosowne uprawnienia. W uzasadnieniu skargi stwierdził m.in., że posiada wcześniej wydane uprawnienia do kierowania pojazdami z przyczepą (prawo jazdy kategorii E). Organy obu instancji bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego odmówiły pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku o wymianę posiadanego dokumentu, przechodząc do porządku dziennego nad faktem istnienia ostatecznej decyzji o przyznaniu skarżącemu uprawnień. Zdaniem skarżącego takie działanie organów administracji powoduje, że wydana decyzja narusza w sposób rażący obowiązujące prawo i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę podważył legalność stosowania w sprawach o wymianę prawa jazdy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami w tak szerokim zakresie, jak to miało miejsce w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W przepisie art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym zawarto ustawowe upoważnienie dla Ministra Infrastruktury, dotyczące określenia warunków i terminów wymiany prawa jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Powołany przepis nie zawiera ustawowego upoważnienia dla Ministra Infrastruktury do określenia warunków odmowy wydania prawa jazdy w związku z wymianą prawa jazdy. Warunki wydawania i odmowy wydawania prawa jazdy normują art. 91 i 92 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 ustawy, określił warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Wskazane w ustępie 3 § 2 tego rozporządzenia dokumenty, których załączenie do wniosku jest obligatoryjne (fotografie kierowcy, kserokopia dokumentu podlegającego wymianie, dowód uiszczenia opłaty) stanowią podstawę wydania nowego dokumentu. Kwalifikacja wymiany prawa jazdy jako czynności materialno-technicznej może budzić wątpliwości w świetle przepisu § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym "w wydanych w drodze wymiany dokumentach uwzględnia się ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia lub możliwości prowadzenia określonego pojazdu, przy zastosowaniu liczbowego ich oznaczenia w postaci kodu określonego przepisami w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Przepis ten jest jednak niejasny, nie określa bowiem jednoznacznie kompetencji organu działającego w trybie art. 150 Prawa o ruchu drogowym. Wyraźnemu określeniu tych kompetencji nie służy ust. 2 § 5 rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy, w myśl którego – przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w § 2 ust. 1 – tj. w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie odesłanie do innego aktu wykonawczego jest niedopuszczalne. Podstawę oceny odesłania zawartego w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy stanowią przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady techniki legislacyjnej. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie zawartego w niej szczegółowego upoważnienia . Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres praw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja nie przewiduje konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, samym zaś upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) normuje odesłania ustawowe, wskazując wymagania formalne, jakie odesłanie powinno spełniać. Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odesłanie do kolejnych aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 2348/00). Zakres delegacji ustawowej unormowanej w art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym nie daje organowi działającemu w trybie tego przepisu oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami upoważnienia do weryfikowania w postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy uprawnień, które kierowca nabył po zdaniu egzaminu i które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy. Powyższe stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt 4/II SA/Po 1609/03 (ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 83), które Sąd pierwszej instancji podzielił. W przypadku skarżącego decyzja o wydaniu prawa jazdy kategorii E została wydana przez Wójta Gminy Dmosin w dniu 11 września 1995 r., a wydane prawo jazdy stanowiło potwierdzenie zdobycia umiejętności prowadzenia pojazdu w zakresie kategorii BCDE. Ponadto w dniu 13 października 1995 r. J. D. zdał egzamin sprawdzający zdobywając uprawnienia w kategorii A. W dniu [...] listopada 1995 r. odebrał dokument prawa jazdy kategorii ABCDE/C nr [...] na druku [...]. Kserokopię tego dokumentu dołączył do wniosku o wymianę prawa jazdy. Ta decyzja o wydaniu prawa jazdy nadal pozostaje w obrocie prawnym, a jej wzruszenie wymaga specjalnego trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, którego organ w niniejszej sprawie nie zastosował. Czynność wydania prawa jazdy, jak i jego wymiany, ma charakter materialno-techniczny, stąd też do czasu wzruszenia decyzji w sprawie wydania prawa jazdy odmowa wymiany posiadanego dotychczas prawa jazdy nie jest możliwa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 934/05, niepublikowanym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, zaś decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy tak wydaną decyzję, wydana została z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium jest uprawnione do oceny legalności podustawowego aktu normatywnego i odstąpienie od zastosowania takiego aktu w rozpoznawanej sprawie z powodu jego niezgodności z ustawą; – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa, bowiem rażące naruszenie prawa występuje jedynie w sytuacji, gdy przekroczenie prawa jest jasne i niedwuznaczne oraz nie jest konsekwencją orzecznictwa sądów administracyjnych, co uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby ten wniosek nie został uwzględniony o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące Kolegium podniosło, iż nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd, iż decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, natomiast utrzymująca ją w mocy decyzja skarżącego Kolegium wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czego konsekwencją było zastosowanie przez Sąd normy z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy P.p.s.a. Zdaniem Kolegium, wbrew temu co twierdzi Sąd, "legalność" stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami nie ma charakteru uznaniowego wyznaczanego, jak to ujął Sąd, "szerokim bądź wąskim zakresem", albowiem obowiązek stosowania przy wymianie praw jazdy zasad i trybu postępowania określonego w powyższym rozporządzeniu wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, dlatego też podnoszona przez Sąd kwestia wydania przez Ministra Infrastruktury rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, które wykracza poza delegację zawartą w art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie może być przedmiotem oceny Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może bowiem oceniać legalności podustawowego aktu normatywnego i odstąpić od jego zastosowania z powodu niezgodności tego aktu z ustawą, co znajduje potwierdzenie w uchwale pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 1998 r. (sygn. akt FPK 3/98, "Wspólnota" 1998, nr 41, s. 42). Zdaniem Kolegium, Sąd pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym wyroku wadliwej wykładni norm prawa, gdyż § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, określający obowiązek stosowania przy wymianie prawa jazdy zasad i trybu postępowania określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, stanowi niewątpliwe źródło prawa, które wiąże członków składu kolegium przy orzekaniu. Nie można również podzielić oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż decyzja organu odwoławczego rażąco naruszała prawo. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem, jeżeli w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 934/05, niepubl., ukształtował się pogląd, że wymiana praw jazdy nie może być okazją do weryfikacji uprawnień kierowców to brak było podstaw do przyjęcia, że ma miejsce rażące naruszenie prawa, a co najwyżej inne naruszenie przepisów postępowania w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ umożliwiające uchylenie decyzji nie zaś stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztów postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego za niezasadny uznać należy zarzut skargi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż jest to przepis proceduralny odnoszący się wprost do postępowania przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i mógł być naruszony tylko przez to kolegium. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienia enumeratywnie § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki nieważności nie występują. W sytuacji, gdy skarżące Kolegium w skardze kasacyjnej zarzuciło zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie prawa procesowego rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. skierował przeciwko ocenie Sądu pierwszej instancji uznającej, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, zaś organ drugiej instancji utrzymując w mocy taką decyzję rażąco naruszył prawo a to uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. Natomiast autor skargi kasacyjnej uważa, iż stwierdzone uchybienia ewentualnie uzasadniały ich uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wydane w sprawie decyzje dotknięte były wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności. Zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego upoważniało go jedynie do określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, które wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i nie mogły stanowić podstawy prawnej w rozumieniu art. 163 Konstytucji RP do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii. Tak więc Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie trafnie ocenił, iż decyzja Starosty B. weryfikująca uprawnienia kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest decyzją podjętą bez podstawy prawnej. Podkreślić należy, iż sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności są zobowiązane do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OSK 5/05, ONSAiWSA. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy decyzję Starosty B. dotkniętą wadą nieważności wydaną (bez podstawy prawnej) samo rażąco naruszyło prawo co powodowało, iż była ona nieważna z mocy art. 156 § 2 k.p.a. Zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji wydanych przez organy obu instancji było prawidłowe. Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Przepis ten stanowi , że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Przypomnieć należy, iż w świetle art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli pod względem legalności, a więc zgodności z prawem była decyzja odmawiająca wydania prawa jazdy kategorii E. Jej podstawę materialnoprawną stanowiły powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz dwóch rozporządzeń. Oznacza to, że powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis nie był w sprawie stosowany. Zatem zarzut błędnej wykładni przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania uznać należy za nieskuteczny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .