II SA/Gl 847/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk ( spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad postępowania przy zwrocie zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej oddala skargę W dniu [...] roku Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad postępowania przy zwrocie zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej. Zgodnie z postanowieniami § 1 w/w uchwały w przypadku wykupu lokalu mieszkalnego z zastosowaniem bonifikaty, najemca rezygnuje z dochodzenia w drodze administracyjnej lub sądowej zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej wpłaconej przed [...]r. W dniu [...] roku organ nadzoru – Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w dniu [...] roku Wojewoda Ś. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze [...], mocą którego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] roku. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała narusza art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Wskazał, iż prawo do zwrotu kaucji, zwaloryzowanej na podstawie przepisu art. 36 w/w ustawy, jest prawem podmiotowym wynikającym bezpośrednio z ustawy, przyznanym na wypadek zbycia lokalu. Podkreślił również, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina S., wnosząc o utrzymanie w mocy Uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] roku. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu Wojewody Ś., naruszenie zasady samodzielności Gminy przy prowadzeniu gospodarki finansowej, zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, błędną wykładnię postanowień zaskarżonej uchwały, niejednolite traktowanie jednostek samorządu terytorialnego Województwa Ś. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa uchwała miała służyć celowemu i oszczędnemu dokonywaniu wydatków publicznych do czego Gmina jest zobowiązana na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Wskazała również, iż art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gwarantuje Gminie samodzielność w prowadzeniu gospodarki finansowej. Ponadto wskazała, iż uchwała ma na celu zapobiegać kumulacji bonifikaty oraz kwoty zwracanej kaucji. Skarżąca podniosła również, iż Gminie jako właścicielowi lokali mieszkalnych przysługuje prawo do ich zbywania na ustalonych przez Gminę warunkach. Podkreśliła, że uchwała nie pozbawia najemcę ustawowego prawa do zwrotu na jego rzecz zwaloryzowanej kaucji. Wskazała bowiem, że do najemcy należy wybór czy korzystniejsze dla niego byłoby skorzystanie z bonifikaty, czy też rezygnacja z niej na rzecz zwrotu zwaloryzowanej kaucji. Wobec powyższego skarżąca podniosła, iż skoro uchwała nie jest sprzeczna z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego to stwierdzenie jej nieważności przez Wojewodę Ś. z tego właśnie powodu nie jest zasadne. Dodatkowo, w uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w działalności nadzorczej Wojewody Ś. występują rozbieżności, które pozwalają niektórym jednostkom samorządu terytorialnego na prowadzenie aktywnej polityki finansowej przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych, a innym zakazujące analogicznych praktyk. Jako przykład powołano uchwałę Rady Miasta S.Ś. z dnia [...] roku nr [...]. Zgodnie z jej postanowieniami najemca w przypadku wykupu lokalu mieszkalnego z zastosowaniem bonifikaty rezygnuje z dochodzenia w drodze administracyjnej lub sądowej zwaloryzowanej kaucji składając stosowne oświadczenie przed dniem zawarcia umowy sprzedaży w protokole uzgodnień. Uchwała powyższa była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, w wyniku którego została częściowo uchylona, uchylenie to nie dotyczyło jednak powyższego zapisu. W odpowiedzi na skargę, organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, iż żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości wyłączenia zwrotu kaucji mieszkaniowej, co przewidywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają Rady Gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczenia z tego tytułu. Tymczasem Rada Miejska w S. postanowiła, iż " w przypadku wykupu lokalu mieszkalnego z zastosowaniem bonifikaty, nabywca winien zrezygnować z dochodzenia zwrotu kaucji. Kaucja mieszkaniowa to kwota pieniężna zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługująca wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji ( art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów ). Zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji ( art. 6 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów ). Z uwagi na różne okresy nawiązania stosunków najmu lokalu i konieczności urealnienia wartości wpłaconych przez najemców kaucji ustawodawca przewidział trzy reżimy zwrotu tych świadczeń. Pierwszy dotyczy kaucji wpłaconych przed dniem [...]r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787 ze zm.). Aczkolwiek z przepisu art. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wynika czy możliwa jest waloryzacja tego świadczenia, a jeśli tak – jakie mechanizmy urealnienia wartości kaucji, to nie może budzić wątpliwości, że w takim wypadku zwrot kaucji winien nastąpić po dokonaniu waloryzacji na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego. Drugi reżim dotyczy kaucji wpłaconych w okresie obowiązywania ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, tj. w okresie od [...]r. do [...]r. Kaucja podlega zwrotowi w waloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłaceniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu ( art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów ). Wreszcie trzeci obejmuje kaucje wpłacone po ostatnio wymienionej dacie, a zwaloryzowana kwota kaucji winna odpowiadać iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji ( art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów ). Analiza dalszych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zasad gospodarowania gminnym zasobem komunalnym, w tym trybu sprzedaży lokali mieszkalnych skłania do konkluzji, że brak jest podstaw do regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tego tytułu, w szczególności zaś w sytuacji, gdy do sprzedaży mieszkania komunalnego dochodzi przy zastosowaniu bonifikaty. Zasady dotyczące rozliczania kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego zostały w całości uregulowane w omówionych przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów. Zatem zwrot kaucji mieszkaniowej przysługuje najemcy także przy sprzedaży przez wynajmującego mieszkania po udzieleniu bonifikaty. Żaden przepis prawa nie dopuszcza bowiem możliwości wyłączenia zwrotu kaucji mieszkaniowej, co przewidywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. Zatem powołana uchwała Rady Miejskiej w S. została wydana bez upoważnienia ustawowego i z obrazą bezwzględnie obowiązujących norm art. 6 ust. 4 ( poprzednio ust. 2 ) i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, a stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie natomiast z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością samorządową sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy gminy. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę. su.