I OSK 475/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 981/06 w sprawie ze skargi R. U. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., II SA/Bd 981/06 oddalił skargę R. U. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w B. na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 ze zm.) wymierzył R. U. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, uznając, iż działając czynem ciągłym oraz w celu osiągnięcia korzyści majątkowej: w dniu [...] grudnia 2005 r. w B. przy ul. [...] pozorując napad rabunkowy na swoją osobę zabrał w celu przywłaszczenia worek pocztowy z zawartością gotówki, dokumentów i listów pochodzący z dziennej działalności agencji pocztowej przy ul. [...] w B. zagarniając pieniądze o wartości 60.600 zł, a następnie zawiadomił Komisariat Policji B.-S. o dokonanym napadzie rabunkowym widząc, że przestępstwa nie popełniono, oraz, że w dniach [...] grudnia 2005 r. oraz [...] stycznia i [...] kwietnia 2006 r. przesłuchiwany w charakterze świadka w sprawie tego napadu złożył fałszywe zeznania – to jest o czyn określony w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 233 § 1 k.k., art. 238 k.k. i art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu dyscyplinarnym w oparciu o zeznania świadków ustalono, że R. U. dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego działając w wyżej opisany sposób. Zeznania te dowodzą, że napadu rabunkowego zgłoszonego przez obwinionego nie było. Wskazano także, że obwiniony pobierał z kasy w sposób nielegalny różne kwoty pieniędzy. W oparciu o te dowody uznano, że obwiniony jest winnym zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta w związku z popełnieniem przestępstwa określonego w zarzucie, a dotychczasowy przebieg służby, osiągane w niej wyniki oraz zaangażowanie w realizację zadań nie spowodowały wystąpienia okoliczności mogących łagodzić wymiar kary dyscyplinarnej. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Powołał się przy tym na § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta określonych w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki policjanta" (Dz.Urz. KGP z 2004 r. nr 1, poz. 3) zgodnie, z którym w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania były przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. U. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o przywrócenie do służby z dniem 1 października 2006 r. Jego zadaniem orzeczenia organów obu instancji naruszają zasadę domniemania niewinności, a organ I instancji jeszcze przed zakończeniem postępowania przygotowawczego zwolnił go ze służby. Uznał, że postępowanie dyscyplinarne winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym, gdyż merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego jest przedwczesne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, ze policjant odpowiada dyscyplinarnie na podstawie art. 132 ust. 1 - 2 ustawy o Policji za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie zaś dyscypliny służbowej stanowi czyn Policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Naruszeniem dyscypliny służbowej są zaś w szczególności zdarzenia określone w ust. 3 tego artykułu. Sąd uznał, że prowadzone postępowanie dyscyplinarne dotyczące naruszenia zasad etyki zawodowej przez skarżącego przeprowadzone zostało w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości zarówno, gdy chodzi o zastosowanie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Jednoznacznie wykazano, ze skarżący dopuścił się zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego, co skutkowało wydaleniem ze służby. Skarżący dopuścił się naruszenia zasad etyki zawodowej działając czynem ciągłym w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w dniu [...] grudnia 2005 r. w B. przy ul. [...] pozorując napad rabunkowy na swoja osobę zabrał w celu przywłaszczenia worek pocztowy z zawartością gotówki, dokumentów i listów pochodzący z dziennej działalności agencji pocztowej przy ul. [...] w B. zagarniając pieniądze o wartości 60.600 zł, a następnie zawiadomił Komisariat Policji B.-S. o dokonanym napadzie rabunkowym widząc, że przestępstwa nie popełniono, oraz że w dniach [...] grudnia 2005 r. oraz [...] stycznia i [...] kwietnia 2006 r. przesłuchiwany w charakterze świadka w sprawie tego napadu złożył fałszywe zeznania – to jest o czyn określony w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 233 § 1 k.k., art. 238 k.k. i art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Dopuszczenie się tych czynów zostało udowodnione, co ma pełne potwierdzenie w materiale dowodowym. Na ocenę postępowania organów administracji nie ma wpływu okoliczność, że skarżący został tymczasowo aresztowany. Zwolnienie ze służby nastąpiło z uwagi na naruszenie zasad etyki zawodowej, a nie przepisów prawa. Sąd stwierdził też, że uznanie przez organy administracji oczywistości naruszenia zasad etyki jest czymś odmiennym od uznania go winnym popełnienia przestępstwa. Sąd uznał też, iż zgodnie z art. 134h ust. 1 i 2 ustawy o Policji wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, a w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem i po popełnieniu przewinienia, oraz dotychczasowy przebieg służby. W skardze kasacyjnej R. U. zaskarżył wyrok Sądu i instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożone zestawienie kosztów. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów: - art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 135f ust. 1 pkt 4. art. 135h ust. 3, art. 135g ust 1 oraz art. 135j ust. 1 ustawy o Policji; - art. 42 ust. 2 oraz art 42 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie istotny jest fakt zbiegu zarzutów dyscyplinarnych z zarzutami popełnienia przestępstw objętych aktem oskarżenia z art. 233 § 1 k.k. i art. 238 k.k. i 286 § 1 w zw. z art. 11 § 2 w zw. z art 12 k.k. W istocie wiec orzeczenie o naruszeniu lub nie zasad etyki zawodowej dotyczy ustalenia czy przestępstwa te popełniono. Skarżący w sytuacji, w jakiej się znalazł miał możliwość skorzystania z jedynej formy obrony w postaci prawa odmowy wyjaśnień – art. 135f ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wynikało to z jednoczesnej obrony w postępowaniu karnym. W rezultacie ochrona gwarantowana przez ustawę o Policji jest, jego zdaniem, iluzoryczna. Art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji umożliwia ustanowienie obrońcy, ale wyłącznie spośród policjantów, ale to rozwiązanie nie gwarantuje należytej obrony obwinionego. Powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2003 r., V CK 344/02, w myśl, którego wolność obrony w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym obejmuje w szczególności możliwość ustanowienia profesjonalnego obrońcy – art. 42 ust. 2 Konstytucji. Skoro składający skargę kasacyjną takiego prawa nie posiadał, a do uchylenia tymczasowego aresztu nie miał w ogóle możliwości działania, to trzeba przyjąć, że naruszone zostało jego prawo do obrony z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie poczynione w toku postępowania dyscyplinarnego ustalenia naruszyły zasadę domniemania niewinności z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Składający skargę kasacyjna uważa, że przepisy rozdz. 10 ustawy o Policji "odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów są niezgodne z przepisami art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. W szczególności dotyczy to art. 135f ust. 1 pkt 4 oraz art. 135h ust. 3 ustawy o Policji. Drugi z tych przepisów nie przewiduje bowiem zawieszenia postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia postępowania karnego dotyczącego tych samych czynów. Powołano się na orzeczenie wydane na tle art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w którym stwierdzono, że domniemanie niewinności rozciąga się na wszelkie inne organy władzy publicznej. Zarzut naruszenia art. 135j ustawy o Policji uzasadniono tym, że nie zebrano materiału dowodowego, lecz skopiowano akta postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę, co w świetle wyroku WSA z dnia 15 kwietnia 2004 r., II SA 1561/03, jest niedopuszczalne. Zdaniem składającego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy uzasadniał zawieszenie go w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji, gdyż ten środek uwzględnia interesy Policji i nie godzi w domniemanie niewinności obwinionego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw Zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7, poz. 58) przez niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] zawieszono składającego skargę kasacyjną w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, Natomiast rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] przedłużono okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Tak więc zarzut naruszenia wskazanych przepisów przez ich pominięcie w postępowaniu pozostaje w sprzeczności z materiałami postępowania dyscyplinarnego. Nie jest trafny zarzut naruszenia art 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Obwiniony zgodnie z tym przepisem ma prawo do ustanowienia obrońcy, za jego zgodą, spośród policjantów. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej przepis ten gwarantuje należytą obronę obwinionego. Podzielić bowiem trzeba stanowisko sformułowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż nic nie stoi na przeszkodzie aby obwiniony ustanowił w charakterze obrońcy policjanta posiadającego wykształcenie prawnicze, a nawet profesjonalistę w osobie policjanta będącego radcą prawnym. Tak więc chybiony jest także zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 Konstytucji, bowiem prawo składającego skargę kasacyjną do obrony poprzez ustanowienie profesjonalnego obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym nie zostało naruszone. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 135h ust. 3 ustawy o Policji poprzez nie zawieszenie postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia postępowania karnego dotyczącego tych samych czynów. Powołany przepis umożliwia zawieszenie postępowania dyscyplinarnego z powodu zaistnienia długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej jego prowadzenie. Skarżący nie wskazał na czym miałaby polegać owa długotrwała przeszkoda w prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego. Zauważyć ponadto wypada, iż stosownie do art 132 ust. 4 ustawy o Policji czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 135g ust. 1 ustawy o Policji zgodnie z którym przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego nie został w żaden sposób uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc tego zarzutu rozpoznać. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 135j ust. 1 ustawy o policji. Skarżący upatruje go w tym, że organy Policji nie zebrały własnego materiału dowodowego ale "skopiowały jedynie materiał z postępowania karnego. Przepis art. 132 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, iż policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Natomiast ust. 4 art. 132 określa, że czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Przepis art.135e ust. 9 ustawy, stanowi: "Jeżeli czyn będący przedmiotem postępowania dyscyplinarnego jest lub był przedmiotem innego postępowania, w tym postępowania przygotowawczego, przełożony dyscyplinarny może zwrócić się do właściwego organu o udostępnienie akt tego postępowania w całości lub w części. Za zgodą tego organu potrzebne odpisy lub wyciągi z udostępnionych akt włącza się do postępowania dyscyplinarnego". W postępowaniu dyscyplinarnym dopuszczalne jest zatem wykorzystanie w całości lub części akt innych postępowań prowadzonych w sprawie obwinionego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2007 r., IV SA/Gl 250/07 przyjęto, iż: "bezsporne jest zatem, iż od dnia 29 listopada 2003 r., kiedy to znowelizowano art. 132 ustawy o Policji czyn, który stanowi przestępstwo, a nie stanowi jednocześnie naruszenia dyscypliny służbowej nie może skutkować wszczęcia samodzielnego postępowania dyscyplinarnego". Nie można jednak pomijać faktu, że w myśl art 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie nie tylko za naruszenie dyscypliny służbowej, ale także za naruszenie zasad etyki zawodowej. Tak więc policjant, któremu w postępowaniu karnym postawiono zarzuty popełnienia przestępstwa, które nie wypełnia jednak znamion naruszenia dyscypliny służbowej, może podlegać, tak jak w rozpoznawanej sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej z tytułu naruszenia zasad etyki zawodowej. Funkcjonariuszy Policji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami, na których opiera się działanie Policji, aby fakt naruszenia prawa przez funkcjonariusza Policji nie pociągał za sobą skutków w stosunku służbowym. W wyroku z dnia 8 grudnia 1998 r. (sygn. K. 41/97), Trybunał Konstytucyjny przyjął, że nawiązanie szczególnego stosunku pracy, właściwego tylko dla niektórych grup zawodowych spełniających ważne, z punktu widzenia interesu publicznego, role w państwie, powoduje konieczność określenia szczególnego trybu dyscyplinowania członków korporacji, w ramach, której działają, gdy ich zachowanie uchybia obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu (OTK ZU nr 7/1998, s. 117). Zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji także nie jest trafny. Domniemanie niewinności wynikające z tego przepisu ma zastosowanie w postępowaniu karnym. Uregulowanie tej gwarancji bezpośrednio w Konstytucji nie oznacza bowiem rozciągnięcia jej na wszelkie postępowania, w których stosowane są do adresata orzeczenia inne, pozakarne sankcje i dolegliwości. Konstytucyjna zasada domniemania niewinności wyklucza odpowiedzialność karną bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z określonym zachowaniem funkcjonariusza, będącym także przedmiotem postępowania karnego, innych konsekwencji prawnych wpływających na sytuację prawną obwinionego lub oskarżonego. Zasada domniemania niewinności, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie może być zatem utożsamiana z zakazem stosowania jakichkolwiek środków prawnych zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej. W odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec policjanta, którego działania mają być, w świetle § 2 zasad etyki zawodowej policjanta, przykładem praworządności i prowadzić do pogłębiania społecznego zaufania do Policji pozostawanie takiego policjanta w szeregach Policji wydaje się niedopuszczalne. Zgodnie z przepisem art.132 ust.4 ustawy o Policji policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną niezależnie od odpowiedzialności karnej. Uznanie jego winny za przewinienie dyscyplinarne, nawet jeżeli czyn ten jednocześnie wypełnia znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, w żadnej mierze nie wpływa na ocenę winy funkcjonariusza w postępowaniu karnym. Także i w takim przypadku wymierzenie kary dyscyplinarnej nie jest równoznaczne ze stosowaniem w postępowaniu dyscyplinarnym sankcji karnej. Dodać można, iż stosownie do art. 135r ust. 1 pkt 1ustawy o Policji w przypadku, w którym skarżący zostałby uniewinniony w postępowaniu karnym od zarzucanych mu czynów zachodzić będzie wskazana w tym przepisie przesłanka wznowienia postępowania dyscyplinarnego, a w konsekwencji istnieje ewentualność uchylenia dotychczasowego orzeczenia dyscyplinarnego i uniewinnienia obwinionego – art. 135s ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.