I OSK 575/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1801/06 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1801/06 oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r, Nr 7 poz. 38 z późn. zm.), wypowiedział majorowi M. M. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu powołał się na brak możliwości przeniesienia oficera na inne stanowisko służbowe oraz na fakt przeformowania jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę, zmniejszenie jej stanu etatowego oraz likwidacje zajmowanego stanowiska służbowego, zgodnie z rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień. W dniu [...] M. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, zarzucając, że w chwili wypowiedzenia mu stosunku służbowego, zajmowane przez niego stanowisko nie zostało jeszcze zlikwidowane. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego z dnia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] wcześniejszą decyzję z dnia [...] utrzymał w mocy. Wskazał przy tym, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] miał charakter konstytutywny. Na jego podstawie przeformowano wojskowe komendy uzupełnień, w tym jednostkę wojskową, w której oficer pełnił zawodową służbę wojskową, co doprowadziło do zmniejszenia jej stanu etatowego oraz likwidacji zajmowanego przez M. M. stanowiska służbowego. Istniał zatem związek przyczynowy pomiędzy tymi zmianami a dokonanym oficerowi wypowiedzeniem stosunku służbowego. Zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej miało nastąpić do [...], co wymagało odpowiednio wcześniejszego wypowiedzenia żołnierzowi stosunku służbowego. Decyzja z dnia [...] została prawidłowo oparta na przepisach art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7 poz. 38 z późn. zm.). Organ wskazał także, że obowiązek zredukowania do końca [...] r. liczebności Sił Zbrojnych do poziomu stu pięćdziesięciu tysięcy stanowisk etatowych żołnierzy wynikał z art. 3 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006 (Dz. U. Nr 76. poz. 804 z późn. zm.). Ustawa ta umożliwiała ponadto skrócenie na wniosek żołnierza okresu wypowiedzenia oraz przyznanie mu z tego tytułu stosownego odszkodowania. Z uprawnień tych na własną prośbę skorzystał także M. M.. Decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] M. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko, iż wypowiedzenie mu przed dniem [...] stosunku służbowego nastąpiło przedwcześnie, a zatem z naruszeniem art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 107 § 3 kpa, a także art. 33 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawa P.p.s.a.), oddalił skargę M. M.. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego z dnia [...] w sprawie wypowiedzenia M.M. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, podjęta została w oparciu i zgodnie z obowiązującymi do dnia 30 czerwca 2004 r. przepisami ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r, Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7 poz. 38 z późn. zm.). Organ prawidłowo wykazał przesłanki do dokonania oficerowi wypowiedzenia stosunku służbowego, wynikające z art. 78 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy pragmatycznej. Wobec czego nie mogło być mowy o naruszeniu prawa, ani tym bardziej o jego rażącym naruszeniu - co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa dawałoby podstawę do zastosowania sankcji nieważności. W sprawie bezsporne bowiem jest, że Wojskowa Komenda Uzupełnień - [...] - w której służbę pełnił skarżący, uległa, zgodnie z konstytutywnym rozkazem Szefa Sztabu Generalnego z dnia [...], przeformowaniu, w wyniku czego nastąpiło zmniejszenie jej stanu etatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, iż wypowiedzenie doręczono skarżącemu w dniu [...]. Zgodnie z art. 79 ust. 5 powołanej ustawy pragmatycznej, termin wypowiedzenia rozpoczął bieg od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano wypowiedzenia tj. w niniejszej sprawie od [...]. Okres wypowiedzenia upłynął dnia [...], a zatem wówczas, gdy faktycznie zakończył się proces zmniejszania liczby stanowisk etatowych w wojskowych komendach uzupełnień. Przed wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej organ dokonał analizy czy istnieje możliwość wyznaczenia oficera na inne stanowiska służbowe w Siłach Zbrojnych, odpowiadające jego kwalifikacjom, stopniu wojskowemu i wykształceniu, jednak działania w tym kierunku nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.M., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 78 ust. 2 pkt 2 i art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 137 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że wypowiedzenie stosunku służbowego żołnierzowi zawodowemu, w myśl art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 137 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Obrony z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, winno określać datę, od której biegnie okres wypowiedzenia, a przedmiotowa decyzja tego elementu nie zawierała. Podniósł ponadto, iż Sąd I instancji słusznie wskazał na związek pomiędzy wypowiedzeniem stosunku służbowego, a zmniejszeniem stanu etatowego. Nie zauważył jednak, że zgodnie z językowymi regułami wykładni art. 78 ust.2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej winno nastąpić przed wypowiedzeniem stosunku służbowego żołnierzowi zawodowemu. W sprawie niniejszej, co pozostaje poza sporem, stan etatowy jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił służbę, do dnia [...] nie zmniejszył się. Zakończenie procesu przeformowania jednostki następowało z dniem [...] i wówczas ulegało likwidacji zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe. Zatem, w ocenie kasatora, dopiero z tym dniem dopuszczalne było wypowiedzenie M.M. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie zaś do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sądy administracyjne, w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) , sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem czyli przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem związany zakresem rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, a ponadto granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była zgodność z prawem decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...], a zatem skarga kasacyjna może dotyczyć tylko tego zakresu rozstrzygnięcia. Taki też jest przedmiot postępowania kasacyjnego, a więc nie może on obejmować oceny niezaskarżonych do sądu decyzji wydanych w innych sprawach i odpowiednio zaskarżonego wyroku z punktu wiedzenia rozstrzygnięć podjętych w tych decyzjach. Niedopuszczalne jest więc oparcie podstaw i wywodów skargi kasacyjnej przez powołanie się na rozstrzygnięcia przyjęte w innych decyzjach organów administracji publicznej. W konsekwencji bezskuteczne jest odwoływanie się przez kasatora, zwłaszcza na rozprawie kasacyjnej, do rozstrzygnięć Ministra Obrony Narodowej podjętych w sprawach innych żołnierzy zawodowych. Skarga kasacyjna stosownie do art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a. musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i § 3 tego artykułu. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego powoduje, że skarga musi być odpowiednio, w sposób profesjonalny sformułowana. W myśl art. 176 ustawy P.p.s.a. powinna ona czynić zadość wymaganiom przypisanym pismom w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać miedzy innymi prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji. Dla zawodowego pełnomocnika, sporządzającego ten środek zaskarżenia nie powinno budzić wątpliwości, jak rozumieć obowiązek wskazania naruszonych zaskarżonym wyrokiem norm prawnych. Zarzut naruszenia wymienionych w art. 174 ustawy P.p.s.a. przepisów prawa winien precyzyjnie wskazywać, o jaki przepis chodzi, z dokładnym podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu itp., a także daty i tytułu prawnego, w którym kwestionowane normy są zawarte oraz miejsca publikacji tego aktu prawnego. Tymczasem w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 i art. 79 ust. 4 i 5 "ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych", nie podając daty powyższego aktu prawnego i miejsca jego publikacji. Wyklucza to możliwość odniesienia się do tak ogólnikowo sformułowanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a zatem dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje kasatora oraz wywodzenia domniemania, o którą z dwóch ustaw pragmatycznych żołnierzy zawodowych w istocie mu chodziło. Merytorycznemu rozpoznaniu może zatem podlegać jedynie zarzut naruszenia § 137 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, chociaż i ten zarzut nie został poprawnie sformułowany, skoro nie podano w nim miejsca publikacji wskazanego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd strony, że w decyzji o wypowiedzeniu żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego należy określić okres wypowiedzenia i początek jego biegu, a także wskazać koniec tego terminu, stanowiący datę zwolnienia ze służby po upływie okresu wypowiedzenia. Podobne stanowisko wyraził także skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt OSA 9/2001 (ONSA 2002/3/97). Powołane elementy powinny być sformułowane przez właściwy organ wojskowy w treści samego wypowiedzenia, a nie w formie wzmianki uczynionej pod decyzją i podpisanej jedynie przez dowódcę jednostki wojskowej na etapie doręczania żołnierzowi rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przypadku decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] o wypowiedzeniu M.M. stosunku służbowego. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu dnia [...], a okres dokonanego wypowiedzenia rozpoczął prawidłowo bieg od [...] i okres ten - na prośbę samego oficera - został skrócony z dziewięciu do sześciu miesięcy. Nie zachodzą zatem przewidziane w art. 156 § 1 kpa przesłanki do wyeliminowania omawianego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, w szczególności nie można uznać by istniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie każde bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być kwalifikowane jako "rażące". W pojęciu "rażącego naruszenia prawa" mieszczą się bowiem wyłącznie takie uchybienia, których skutki są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które to wymagania należy chronić kosztem trwałości decyzji administracyjnych. W przypadku prawidłowego biegu i okresu wypowiedzenia nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa we wskazanym znaczeniu. Skoro zatem zarzuty są niezasadne i źle skonstruowane, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.