II SA/Wa 1426/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w S. - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją – rozkazem personalnym z dnia [...] ., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] ., nr [...] o odwołaniu K. P. z dniem [...] ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w S. i przeniesieniu do dyspozycji organu odwołującego oraz powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału Inspektoratu Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w R. od dnia [...] na okres pozostawania w dyspozycji tego organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że [...] Wojewódzki Komendant Policji pismem z dnia 28 marca 2006 r. wystąpił do Starosty Powiatu S. w wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie odwołania insp. K. P. z zajmowanego stanowiska. Wniosek uzasadnił tym, że wymieniony oficer utracił zaufanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. jako kierownik podległej mu jednostki. Podał ponadto, że ocena pracy Komendanta Powiatowego Policji w S. wskazywała bardzo słabe wyniki w zakresie wykrywalności przestępstw, których poziom, w niektórych kategoriach spraw, był jednym z najniższych w garnizonie [...] K. P. nie przejawiał zaś inicjatywy w celu poprawy tej sytuacji, co mogło mieć przełożenie na negatywną ocenę pracy policji przez społeczeństwo. Trudności w kierowaniu jednostką przejawiały się również konfliktami z podwładnymi. Starosta Powiatu S. w dniu 29 marca 2006 r. wydał opinię, w której zaaprobował dokonanie zmiany na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S., jeżeli pozwoliłoby to na poprawę stosunków interpersonalnych w jednostce powiatowej Policji w S. Rozkazem personalnym z dnia [...]. [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. odwołał K. P. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] i przeniósł do swojej dyspozycji. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozkazu podano, że przyczyną odwołania oficera ze stanowiska służbowego była utrata zdolności sprawnego zarządzania podległą mu jednostką oraz utrata zaufania bezpośredniego przełożonego – Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. do insp. K. P. jako osoby odpowiedzialnej za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze powiatu. Okoliczności te wykluczały możliwość współpracy Komendanta Wojewódzkiego Policji z wymienionym oficerem. Nie zgadzając się z motywami powyższego rozstrzygnięcia K. P. wniósł odwołanie, w którym podniósł m.in., że Komendant Wojewódzki Policji nie wspierał go w działaniach związanych z kierowaniem jednostką, w tym w rozwiązywaniu narastających konfliktów z niesubordynowanymi funkcjonariuszami. To spowodowało konieczność podjęcia przez odwołującego się szeregu działań zmierzających do przywrócenia dyscypliny służbowej. Zainteresowany wskazał, że posiada niezbędne kwalifikacje do kierowania jednostką, a odwołanie go ze stanowiska Komendanta Policji w S. było wynikiem nieuzasadnionego ataku podwładnych na jego osobę. Komendant Główny Policji w R. , wobec braku podstaw do uwzględnienia odwołania, utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji, po zasięgnięciu opinii starosty. Natomiast art. 6e ww. ustawy stanowi, że policjanta ze stanowiska komendanta powiatowego Policji może odwołać w każdym czasie, organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Wskazane unormowania prawne nie ustanawiają przesłanek, jakie muszą zostać spełnione w celu odwołania policjanta ze stanowiska komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. Tym samym decyzja w tym zakresie należy do właściwego przełożonego, który dokonuje kompleksowej oceny, przede wszystkim dyspozycyjności oraz pracy policjanta powołanego na stanowisko kierownicze, z uwzględnieniem innych kryteriów, które mają istotny wpływ na opinię, co do jego przydatności na zajmowanym stanowisku. Pomimo uznaniowego charakteru, decyzja o odwołaniu policjanta ze stanowiska nie może być wynikiem dowolności działania organu, ponadto uwzględnia element kontroli społecznej wyrażonej poprzez opinię właściwego starosty. W rozpatrywanym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w R. dokonał kompleksowej oceny stylu oraz sposobu zarządzania przez insp. K. P. Komendą Powiatową Policji w S. i stwierdził, że interes służby wymaga odwołania wymienionego oficera z zajmowanego stanowiska. Podstawową przesłankę jego decyzji stanowiły wyniki osiągane przez jednostkę w zwalczaniu i zapobieganiu przestępczości, które w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. , były niezadowalające. Kolejną przesłanką uzasadniającą odwołanie insp. K. P. z zajmowanego stanowiska stal się nagłośniony w mediach konflikt pomiędzy zainteresowanym, a podległymi mu policjantami. Konflikty w kierowanej przez wymienionego oficera jednostce notowane były od 2000 roku, jednakże nie zostały one zażegnane przez insp. K. P. , a wręcz doszło do ich eskalacji. Odwołujący się nie był w stanie podjąć dialogu z podległymi mu policjantami, a tym samym uporać się z problemami wewnętrznymi. Taki stan rzeczy nie przyczyniał się do budowania pozytywnego wizerunku Policji w opinii społecznej, a w konsekwencji nie służył prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji. Powyższe prowadziło do wniosku, iż przełożony utracił zdolność kierowania jednostką, wobec czego zachodziła pilna potrzeba podjęcia działań naprawczych, np. poprzez zmianę na stanowisku komendanta powiatowego Policji. Zaskarżonej decyzji prawidłowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem interes społeczny, w tym przypadku tożsamy z interesem służby, wymagał aby obowiązki na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S. powierzyć policjantowi, który niezwłocznie podejmie wykonawstwo zadań służbowych oraz będzie gwarantem prawidłowej i systematycznej ich realizacji. Decyzja – rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] . stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przywrócenia terminów ustawowych zawartych w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji przewlekłość w załatwieniu sprawy, co rodziło skutki nieuzasadnionego skrócenia terminów przewidzianych w art. 6e ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy oraz niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 138 k.p.a. polegających na nierozpatrzeniu żądań strony i nieustosunkowaniu się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie zakończył postępowania odwoławczego w terminie miesiąca i nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Opieszałość Komendanta Głównego Policji w rozpatrzeniu odwołania spowodowała utratę przez skarżącego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 117 ustawy o Policji, albowiem podjął on starania o rozwiązanie stosunku służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Ponadto żądania i zarzuty zawarte w odwołaniu organ odwoławczy bezpodstawnie potraktował jako polemikę i nie odniósł się do szeregu istotnych faktów przemawiających na korzyść strony, a mających wpływ na prawidłową ocenę dokonań służbowych skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie wniesionym do Sądu w dniu 9 grudnia 2006 r. skarżący podniósł, że organy orzekające w sprawie powołały się na opinię Starosty S., który zajmując stanowisko w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji oparł się na informacjach uzyskanych od anonimowych policjantów i publikacjach zamieszczonych w gazecie "[...]". Zarówno Starosta jak i Komendant Wojewódzki Policji posłużyli się nieprawdziwymi danymi przy formułowaniu zarzutów będących podstawą odwołania, bowiem Sąd Rejonowy w R. II Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] nakazał autorowi artykułów przeproszenie skarżącego na łamach Dziennika "[...]" za pomówienie o popełnienie przestępstw i innych zachowań mogących narazić wymienionego na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania zawodu Policjanta. Ponadto skarżący wskazał, że był dobrze oceniany przez przełożonych, o czym świadczą opinie okresowe, w tym ostatnia opinia z dnia 17 listopada 2005 r. Organy orzekające w sprawie odwołania go ze stanowiska nie powołały wiarygodnych dowodów na poparcie swoich zarzutów oraz nie wskazały jakie okoliczności zaistniały po ostatnio dokonanej ocenie jego pracy powodujace, że utracił on zdolność do sprawnego zarządzania jednostką oraz zaufanie przełożonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy 1 dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji, po zasięgnięciu opinii starosty. Na podstawie art. 6e ust. 1 i 3 powołanej ustawy, odwołać ze stanowiska, o którym mowa w m.in. art. 6c ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. W świetle przedstawionego stanu prawnego należy stwierdzić, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta powiatowego Policji. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. art. 6c ust. 1 i art. 6e ust. 1 ww. ustawy, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienie określonej osoby na zajmowanym stanowisku. Stosunek służbowy z powołania, analogicznie jak stosunek pracy z powołania, jest najmniej chronioną prawem formą zatrudnienia. Brak ochrony jego trwałości, jak to ma miejsce np. w przypadku mianowania, wynika z samej istoty powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem określonej funkcji, najczęściej kierowniczej. Istotnym elementem przydatności określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonywanie powierzonej jej funkcji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest bowiem, obok fachowości i doświadczenia określonej osoby, pełne zaufanie jakim darzy ją organ powołujący. Utrata zaufania organu powołującego, o ile wykazane zostaną rzeczywiste okoliczności mogące wywoływać wątpliwości, co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, stanowi samoistną przyczynę uzasadniającą odwołanie. "Utrata zaufania" jest pojęciem subiektywnym, zależnym od oceny organu powołującego. Ocena ta nie może być skutecznie kwestionowana w sytuacji wskazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania do osoby powołanej. Wbrew zarzutom skarżącego, organy orzekające w sprawie wskazały okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na decyzję o odwołaniu K. P. ze stanowiska Powiatowego Komendanta Policji w S.. Komendant Główny Policji w szczególności podkreślił, że Policja jest formacją zaufania społecznego, dlatego też naczelnym zadaniem każdego przełożonego jednostki powinna być troska o kształtowanie pozytywnego obrazu policji w opinii społecznej. Wskazany cel jest realizowany m.in. poprzez osiąganie wymiernych wyników w zwalczaniu i zapobieganiu przestępczości oraz sprawne funkcjonowanie jednostki Policji. Na uzyskanie drugiego z wymienionych celów, bez wątpienia ma wpływ kształtowanie właściwych relacji pomiędzy funkcjonariuszami. Wskazać należy, że istotą stosunków wewnętrznych w formacjach mundurowych jest podporządkowanie, lojalność, zdyscyplinowanie i stosowanie się do poleceń przełożonych. W ocenie organu wojewódzkiego, jak i Komendanta Głównego Policji, K. P. nie spełniał pokładanych na tym polu oczekiwań przełożonych. Przede wszystkim, czego nie kwestionuje skarżący, w zarządzanej przez niego jednostce narastał konflikt z podległymi mu funkcjonariuszami, który do dnia podjęcia decyzji o odwołaniu skarżącego ze stanowiska nie został zażegnany. Faktem jest - pomimo odmiennych ocen stron co do przyczyn zaistniałej sytuacji - że konflikt ten przybrał szerszy wymiar i nie służył sprawnemu działaniu jednostek Policji w Powiecie S. Ponadto brak znaczących wyników w zakresie wykrywalności przestępstw na tle innych jednostek powiatowych Policji w województwie, choć zdaniem skarżącego wyniki osiągnięte w Komendzie Powiatowej Policji w S. w roku 2005 były nieznacznie wyższe niż w roku 2004, uprawniał organ wojewódzki Policji do uznania tych wyników za niezadowalające, zwłaszcza, że kształtowanie priorytetów i wymiaru zadań do realizacji, jak również ocenia skuteczności wykonania wcześniej podjętych założeń, należy do organu nadrzędnego. W tych okolicznościach należało uznać, że [...] Wojewódzki Komendant Policji miał podstawy aby skorzystać z uprawnień wynikających z przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji. Nie można skarżącemu odmówić racji, że w świetle przedstawionych przez niego dowodów, zamieszczane na łamach prasy lokalnej informacje mogące powodować utratę zaufania potrzebnego do wykonywania zawodu policjanta, okazały się niewiarygodne, zatem nie powinny być brane pod uwagę przy formułowaniu opinii starosty, a następnie stanowić zarzutu w uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego Policji. Jednakże stwierdzić należy, że zarówno Starosta S., jak i organ odwoławczy nie wskazują publikacji prasowych jako głównego źródła informacji o konflikcie w powiatowej jednostce Policji. Ponadto nie zostały w stosunku do skarżącego sformułowane zarzuty popełnienia przestępstw opisanych w Dzienniku "[...]", które w świetle powołanego przez skarżącego wyroku Sądu Rejonowy w R. II Wydział Karny z dnia [...] okazały się pomówieniami. Na marginesie należy dodać, że w niniejszej sprawie stanowisko zawarte w opinii Starosty S. nie było dla organu orzekającego w sprawie wiążące, lecz podlegało swobodnej ocenie dowodowej. Nie można uznać zasadności zarzutu skargi, dotyczącego wpływu długości prowadzenia postępowania odwoławczego na prawa strony skarżącej wynikające w przepisów ustawy o Policji. Należy podkreślić, że wybór trybu rozwiązania stosunku służby w Policji należy do właściwego organu realizującego uprawnienia pracodawcy, o ile zaistniały ustawowe przesłanki do jego zastosowania. Organ nie jest przy tym związany wnioskiem strony o rozwiązanie stosunku służby w trybie dla niej korzystnym. Z tego też względu, przekroczenie w niniejszej sprawie miesięcznego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowiło naruszenie przepisu art. 35 § 3 k.p.a., zaś brak pisemnego powiadomienia strony o przyczynie zwłoki i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy powodowało naruszenie art. 36 § 2 k.p.a., jednakże wskazane uchybienia pozostawały bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła być uwzględniona i Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.).