II OSK 741/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr.) sędzia NSA Anna Żak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1634/06 w sprawie ze skargi J. B. i W. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej J. B. i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną W. M.; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. B. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i W. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na podział nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Kuratora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającą wydania pozwolenia na podział działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. – J. w sposób określony przez uprawnionego geodetę. Organ odwoławczy wskazał, że działka położona jest na terenie zabytkowego układu urbanistycznego Konstancina -Jeziorny, wpisanego decyzją Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 28 lutego 1990 r. do rejestru zabytków pod nr rej. [...]. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi przyjętymi dla terenu Konstancina - Jeziorny, działka po podziale nie może być mniejsza niż 3300 m2, a powstałe po podziale działki byłyby niezgodne ze standardem istniejących na tym obszarze działek. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wnioskodawcy podnieśli m.in., że planowany podział ma wyłącznie na celu zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej współczesnym dwurodzinnym budynkiem w celu prawidłowego korzystania z dwóch odrębnych części budynku oraz, że organ oparł swoją decyzję na wytycznych konserwatorskich, które nie posiadają charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 14 marca 2006 r. wynika, iż przedmiotowa działka o powierzchni 3295 m2, zachowała do chwili obecnej pierwotny, powstały w wyniku parcelacji terenu w końcu XIX w. kształt i wielkość charakterystyczną dla obszaru położonego w granicach ochrony konserwatorskiej. Zdaniem autorów opinii, istniejący na działce budynek mieszkalny wzniesiony został jako dwurodzinny, jednakże jego bryła i forma wyraźnie nawiązują charakterem do typowego dla tej miejscowości budynku jednorodzinnego, z podziałem na dwie niezależne części mieszkalne wewnątrz budynku. Przedstawiony projekt podziału zakłada powstanie dwóch niezależnych działek o wielkościach 2092 m2 i 1203 m2 oraz podział budynku mieszkalnego na mniej więcej równe części. Zgoda na podział działki spowodowałaby istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, jak również chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego miejscowości. Podział taki pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony tego typu obszarów zabytkowych, w których największą wartością zabytkową jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji terenów kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Zachowanie tych elementów w sposób bezpośredni wpływa na utrzymanie willowego charakteru miejscowości, o wyraźnej dominacji terenów zielonych nad istniejącą zabudową, a zatem drugorzędne znaczenie ma deklarowany przez właścicieli przyszły sposób zagospodarowania nieruchomości oraz fakt funkcjonowania na niej budynku dwurodzinnego. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie powinno być wskazywane w podstawie prawnej, jednak organy ochrony zabytków mogą w uzasadnieniu aktów administracyjnych powoływać się na ustalenia tego studium tak samo, jak na literaturę fachową. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i stanowisko takie uzasadni. W świetle opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków i zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne i nie nosi cech dowolności. Ochronie konserwatorskiej podlega szereg elementów tworzących zabytkowy układ urbanistyczny i zespół budowlany, takich jak: rozplanowanie ulic, placów i historyczna parcelacja oraz kształt i wielkość działek, sposób zabudowy i funkcja działek oraz stosunek powierzchni zabudowanych do terenów zielonych. Zdaniem organu realizacja zamierzenia spowoduje naruszenie tych wartości, głównie w zakresie wymogu zachowania historycznej parcelacji działek. W skardze na powyższą decyzję J. B. oraz W. M. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w decyzji obowiązkowych elementów: w zakresie uzasadnienia faktycznego - wskazania dowodów, na których oparł się organ, a w zakresie uzasadnienia prawnego - dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Nadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ewentualny podział działki będzie stanowił naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta Konstancin - Jeziorna oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ograniczenie prawa własności może wynikać z uregulowań nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podniósł, że decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jest decyzją uznaniową. Decyzje uznaniowe mają szczególny charakter; ustawodawca pozostawił bowiem organowi administracji publicznej możliwość decydowania o sprawach indywidualnych - w niniejszej sprawie o obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Decyzja uznaniowa winna być należycie uzasadniona. Sąd stwierdził, iż w Rzeczypospolitej Polskiej prawo własności jest chronione normą konstytucyjną, która wymaga, aby to prawo podmiotowe doznawało ochrony w zakresie pewnych granic, którymi są: bezpieczeństwo państwa, ochrona praw drugiego człowieka, oraz ochrona porządku publicznego - w tej sprawie porządku prawnego, który narzuca ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mocą art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy organy konserwatorskie zostały wyposażone we władztwo, a opinie konserwatorskie opierają się na aktach wiedzy, które określają, co organ musi wziąć pod uwagę, aby wydać pozwolenie. Jak stanowi art. 3 pkt 12 ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie z tą definicją organ musiał wziąć pod uwagę "historyczny podział własnościowy". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie i powołuje się na specjalistyczną opinię, która dla decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie zawiera pełne uzasadnienie. Przedmiotowa działka o powierzchni poniżej 3300 m2, która to powierzchnia daje gwarancję zachowania układu, nie może być podzielona bez naruszenia historycznego układu Konstancina - Jeziorny. Decyzja organu administracji została uzasadniona wiedzą specjalistyczną. Sąd zaznaczył, że rzeczą sądu administracyjnego było jedynie zbadanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. Sąd stwierdził, że wszystko, co wpłynęło na wynik sprawy zostało uzasadnione, natomiast Sąd nie badał ani zasadności ani celowości decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B. i W. M., reprezentowani przez adwokata K. G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie uchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm.) poprzez niedokładne przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ewentualny podział działki będzie stanowił naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta Konstancin - Jeziorna, czy też historycznego podziału własnościowego; 2. art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 (Protokołu Dodatkowego) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993, nr 61 poz. 284) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przypadku skarżących ograniczenie prawa własności jest uzasadnione z uwagi na "ochronę porządku publicznego, czyli w niniejszej sprawie - porządku prawnego", podczas gdy źródłem ograniczenia prawa własności w niniejszym przypadku są uregulowania nie będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. B. i Z. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji organów administracji I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż uzasadnienie wyroku jest niezwykle lakoniczne. Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy zarzutów wyrażonych w skardze. Przede wszystkim Sąd nie odniósł się do twierdzeń skarżących, iż przedmiotowy budynek traktowany był jako budynek mieszkalny dwurodzinny, a ewentualny podział działki nie spowoduje żadnych zmian przestrzennych ani też nie spowoduje, iż na wydzielonych działkach będzie można cokolwiek "dobudować" niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Elementy wskazywane w opinii z dnia 14 marca 2006 r. i powtórzone w decyzji w ogóle nie dotyczą wniosku skarżących. Skarżący podali, że przy dokonaniu podziału działki elementy układu historycznego nie doznają ograniczenia, w sensie faktycznym nic się nie zmieni – podział ma jedynie ułatwić korzystanie z własności i rozporządzanie nią. Ponadto Sąd nie odniósł się do przedłożonej przez skarżących opinii inż. arch. T. K., który stwierdził, iż "podział działki nie ma znaczenia z punktu widzenia przestrzennego". Sąd nie dokonał także przedłożonej opinii sporządzonej przez prof. J. M. C. oraz nie wziął pod uwagę pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie z dnia 18 października 2005 r. do Ministra Kultury, przesyłającego odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji. W piśmie tym Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie i w 2004 r. i 2005 r. organ wydał parę decyzji zezwalających na podział, gdy na działce znajdowały się dwa odrębne pod względem funkcjonalnym budynki mieszkalne. To oznacza, że sam organ uznał, iż nie jest związany ustaleniem, że podział nie może doprowadzić do wydzielenia działek o mniejszej powierzchni niż 3300 m2. Nadto organ przyjął, że wygląd zewnętrzny budynku skarżących sugeruje, że jest to budynek jednorodzinny, a więc jedynie sugestia stała się podstawa wydania decyzji. Zdaniem skarżących Sąd nie ocenił, czy w przypadku wydawania zaskarżonej decyzji nie doszło do przekroczenia granic uznania. Pomimo stwierdzenia, iż decyzja uznaniowa winna być należycie uzasadniona, Sąd uchylił się od szczegółowej analizy, czy decyzja została należycie uzasadniona. Skarżący podnieśli, iż przedmiotowy budynek od początku wybudowany został jako dwurodzinny. Budynek ten, podzielony ścianą pionową, stanowi w istocie dwa niesymetryczne budynki. W związku z tym nie wiadomo, na czym oparto wrażenie o rzekomym budynku jednorodzinnym. Takie wrażenie mogłoby być, gdyby był to budynek symetrycznie zbudowany, z dwoma (wprawdzie niezależnymi), ale identycznymi częściami. W niniejszym przypadku tak nie jest, co obrazuje dokumentacja fotograficzna. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący podkreślili, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie wprowadzają praktycznie żadnych kryteriów, jakimi winien kierować się organ administracyjny wydając decyzję o zezwoleniu na podział działki wpisanej do rejestru zabytków. Szczątkowych kryteriów można doszukać się jedynie w definicji "historycznego układu urbanistycznego" zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazano, iż dokonanie podziału działki w żaden sposób nie naruszy układu urbanistycznego, bowiem zarówno budynek, jak i forma zaprojektowanej zieleni oraz przestrzenne rozmieszczenie budynku nie ulegną żadnej zmianie. Podział działki nie naruszy też historycznego podziału własnościowego, a jedynie urzeczywistni funkcjonowanie od samego początku budynku jako dwurodzinnego. Skarżący nie podzieli stanowiska Sądu, iż ograniczenie prawa własności jest uzasadnione z uwagi na "ochronę porządku publicznego, czyli w niniejszej sprawie - porządku prawnego". Podnieśli, iż brak w ustawie o ochronie zabytków kryteriów, jakimi winien kierować się organ wydając decyzję (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy) prowadzi do sytuacji, że ograniczenie prawa własności nie znajduje się w ustawie, lecz w aktach niższego rzędu. Stanowi to naruszenie art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto nie zgodzono się ze stwierdzeniem Sądu, że ograniczenie prawa własności jest uzasadnione ochroną porządku publicznego rozumianego jako porządek prawny. Ochrona porządku publicznego w ogóle nie odnosi się do porządku prawnego, w związku z czym błędne jest utożsamianie tych pojęć. We wniosku z dnia 20 maja 2008 r. B. i Z. K. wnieśli o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania z uwagi na nabycie w dniu 30 sierpnia 2007 r. udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości należącego do W. M.. Na powyższą okoliczność B. i Z. K. złożyli dniu 8 lipca 2008 r. odpis z księgi wieczystej nr [...] – stan na dzień 7 lipca 2008r. Pełnomocnik J. B. i W. M. - adwokat K. G. w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2008 r. oświadczył, że wprawdzie W. M. nie jest już współwłaścicielem nieruchomości, ale w dniu wniesienia skargi i skargi kasacyjnej posiadał interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Wobec złożenia przez następców prawnych wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników, których uprawnienia są pochodną uprawnień skarżącego, W. M. nie cofa wniesionej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez J. B. zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. W pierwszej kolejności zgodzić się należy z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych względów przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprawdzie podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) lecz nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest lakoniczne, niejasne i gołosłowne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności i jest niekompletna. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi w istocie jedynie przytoczenie treści art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwierającego definicję pojęcia "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny". U podstaw takiego działania Sądu pierwszej instancji legło w szczególności błędne rozumienie zakresu kognicji sądu administracyjnego przy dokonywaniu kontroli legalności decyzji uznaniowych. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że nie badał zasadności decyzji. Jednocześnie stwierdził ogólnikowo, że wszystko, co wpłynęło na wynik sprawy zostało przez organy uzasadnione. Stanowiska tego Sąd w żaden sposób nie uzasadnił. Za uzasadnienie takie nie można uznać stwierdzenia, iż "zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie i powołuje się na specjalistyczną opinię, która dla decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie zawiera pełne uzasadnienie". Nadto z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, przede wszystkim dlatego, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu swojej decyzji jedynie lakonicznie skonstatował, iż w świetle opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków oraz zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne i nie nosi cech dowolności; bliżej jednak tego stanowiska nie wyjaśnił. Jeśli Sąd pierwszej instancji jako istotny dowód w sprawie traktuje opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 14 marca 2006 r., to tym samym nie może uchylić się od oceny materiału dowodowego, w tym oceny takiej opinii pod kątem jej zupełności i fachowego uzasadnienia w nawiązaniu do ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy. Opinia stanowiąca istotny dowód w sprawie, na której opierają się organy wydając decyzje, nie może bazować na hipotezach i przypuszczeniach co do stanu faktycznego sprawy. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, organy administracji publicznej obciążają obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. A zatem, na organach ciąży obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji ogólnie powołał się na "specjalistyczną opinię" nie dokonując jakiejkolwiek jej oceny i nie badając, czy taką ocenę przeprowadził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej, ale i nie odniósł się sposób wyczerpujący i wyraźny do zarzutów skarżących. Tak rozumiane sprawowanie kontroli przez sąd administracyjny budzi uzasadnione zastrzeżenia. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji uznaniowej Sąd winien pamiętać, że jeśli prawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy, to organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. - zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, z.1, poz. 45). Jeżeli organy uzależniają zgodę na podział przedmiotowej nieruchomości – jak zdaje się wynikać z uzasadnienia decyzji – od tego, czy na działce znajduje się budynek jednorodzinny czy dwurodzinny, to winny dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie, a nie odwoływać się do zdania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Uznanie to może być zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Z tym łączy się kontrola motywów decyzji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 85; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 5203/98, LEX nr 44809, z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1766/01, LEX nr 81777). Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej dowolności. A zatem, Sąd winien ocenić, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Aby zaś dokonać takiej oceny Sąd winien zbadać, czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Swobodna ocena materiału dowodowego nie oznacza bowiem dowolności. Ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, jeśli jest poparta rzeczowymi argumentami (art. 80 k.p.a.). Niestaranne sporządzenie uzasadnienia wyroku i nader "pobieżna" ocena legalności zaskarżonej decyzji uniemożliwiają odniesienie się do aspektów merytorycznych niniejszej sprawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm.) przez błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż Sąd nie dokonywał wykładni tych przepisów. Sąd jedynie przytoczył treść tych przepisów, a więc nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał też wykładni art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jak i art. 1 Protokołu nr 1 (Protokołu Dodatkowego) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993, nr 61 poz. 284) i nie stosował tych przepisów. Odrębną kwestię stanowi brak należytego uzasadnienia wyroku, o czym wyżej był już mowa. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle tak przepisów postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego. W toku ponownego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd oceni, czy decyzja odmawiająca zgody na podział nieruchomości jest zgodna z prawem i czy opiera się na prawidłowo uzasadnionym założeniu, że podział działki spowoduje naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta Konstancin – Jeziorna - rozumianego zgodnie z definicją normatywną, zawartą w art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze, że skarga kasacyjna J. B. ma uzasadnione podstawy zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej W. M.. Zgodnie bowiem z unormowaniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Tak więc status strony, tak w postępowaniu sądowoadministracyjnym jak i ze skargi kasacyjnej, jest związany z istnieniem u danego podmiotu interesu prawnego. Interes prawny podmiotu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Rację ma pełnomocnik W. M. - adwokat K. G., iż W. M. w dniu wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji i w dniu wniesienia skargi kasacyjnej posiadał interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Legitymację do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej dawało W. M. prawo współwłasności nieruchomości, której dotyczą wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne. Niemniej jednak z dniem zbycia udziału we własności przedmiotowej nieruchomości W. M. utracił przymiot strony. Od dnia 1 lipca 2008 r. W. M. nie posiada już interesu prawnego w sprawie dotyczącej podziału przedmiotowej nieruchomości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną W. M..