II SA/Op 533/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia rodzaju i ilości substancji zanieczyszczających postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 lipca 2006 r., przesłanym pocztą listem poleconym nadanym w dniu 31 lipca 2006 r., I. K., działająca jako pełnomocnik rodziców – H. i T. K., wniosła w dniu 3 sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Kluczborskiego z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa A B. i D. G., zlokalizowanego w K. przy ul. [...], rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ze źródła emisji usytuowanego na terenie przedsiębiorstwa. W skardze zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie dokonało ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją w terminie przez siebie wyznaczonym w piśmie z dnia 26 kwietnia 2006 r., nr [...], określonym na dzień 30 czerwca 2006 r. Poza tym podniosła, że pismem z dnia 10 stycznia 2006 r. wniosła skargę na decyzję Kolegium, dotyczącą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Kluczborskiego z dnia [...], która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Op 63/06, wskazując, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji powinna zostać zakończona przed rozstrzygnięciem sprawy wznowienia postępowania. Ponadto stwierdziła, że ten sam organ nie może dwukrotnie rozstrzygać sprawy, a decyzja powinna wskazywać możliwości wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, a sprawa jest w toku. Wskazano, że decyzja z dnia [...] zawierała pouczenie o rodzaju i terminie do wniesienia przysługującego stronie środka zaskarżenia. H. i T. K., reprezentowani przez I. K. złożyli z zachowaniem ustawowego terminu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpoznania tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 czerwca 2006 r., nr [...], uchyliło decyzję własną z dnia [...] r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, taki jak zażalenie odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a., a utrwalonej w art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa". Zasada dwuinstancyjności daje stronie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej, co realizowane jest poprzez zagwarantowanie prawa do złożenia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej. Jeżeli już są w ustawie przewidziane wyjątki od tej zasady, to dotyczą albo odstępstwa od reguły, że odwołanie rozpatruje organ wyższego stopnia, bo umocowuje się do jego rozpatrzenia ten sam organ albo też dają podstawę do rozpoznania sprawy, załatwionej w jednej tylko instancji administracyjnej, przez sąd powszechny (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 37). W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych wyżej sytuacji. Stosownie do art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Decyzje organów wymienionych w tym przepisie, jeśli zostały wydane w pierwszej instancji, podlegają weryfikacji w toku instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, że jest to weryfikacja oparta na założeniu niedewolutywnosci kompetencji, co oznacza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przenosi postępowania do wyższej instancji, gdyż rozpatrywany jest przez organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyczerpanie przez stronę prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu. Zaznaczyć w tym miejscu jeszcze należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Stosownie do przepisów regulujących ten tryb, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję ostateczną objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności (art. 157 K.p.a.). Określenie organu wyższego stopnia następuje na podstawie art. 17 K.p.a., który to przepis w pkt 1 wskazuje, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl omówionych wyżej zasad postępowania, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, jaki służył od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Kluczborskiego, było to Kolegium, o czym stosowne pouczenie zamieszczono w końcowej części decyzji z dnia [...]. Z lektury akt wynika, że do daty wniesienia skargi decyzja ta była ostatnim rozstrzygnięciem w sprawie, przy czym skarżący, korzystając z przysługującego im prawa, złożyli w dniu 27 października 2005 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie rozpatrzyło odwołania w przewidzianym prawem terminie, zawiadamiając jednak pismem z dnia 26 kwietnia 2006 r., nr [...], o przedłużeniu terminu rozpoznania środka zaskarżenia, określając jednocześnie termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2006 r. Wprawdzie przez Kolegium wydana została wskazywana w odpowiedzi na skargę decyzja z dnia 29 czerwca 2006 r., nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia [...], jednak decyzja ta została skarżącej doręczona dopiero w dniu 17 sierpnia 2006 r., co wynika z adnotacji zamieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, potwierdzonej własnoręcznym podpisem I. K. W świetle powyższego bezspornym jest, że w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu 31 lipca 2006 r., złożony przez H. i T. K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był jeszcze rozpoznany, zatem nie został jeszcze wyczerpany tryb przewidziany w art. 127 § 3 K.p.a., natomiast zaskarżona decyzja z dnia [...] była decyzją podlegającą rozpoznaniu w toczącym się postępowaniu weryfikacyjnym. Tym samym nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. Prawo wniesienia skargi przysługiwało dopiero od decyzji z dnia 29 czerwca 2006 r. i - co wiadomym jest Sądowi z urzędu - z tego prawa skarżący skorzystali, a skarga została zarejestrowana pod sygn. II SA/Op 625/06. Działanie pełnomocnika skarżących, polegające na wniesieniu skargi na decyzję z dnia [...]., pozwala natomiast sądzić, że odmienne skutki, nie znajdujące przy tym żadnego oparcia w prawie, związał on z treścią pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sytuacji, gdy przez organ ten nie został zachowany wskazany w tym piśmie termin do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zatem z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., wniesioną w takich okolicznościach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, stąd orzeczono jak w sentencji.